II SA/Gl 501/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uroszczonym w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia 27 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie Wieloletniego Plan Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Kanalizacyjnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w S., działając na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 537, dalej: "ustawa"), w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia "wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych będących w posiadaniu Zakładu Usług Komunalnych S. Sp. z o.o. oraz Gminy S. na lata 2021 - 2025" (dalej w skrócie: "Plan"). W treści uchwały stwierdziła, że Plan stanowi integralny jej załącznik, jak również traci moc uchwała Rady Gminy w S. z dnia [...] r., nr [...] (§ 1 i 2), natomiast jej wykonanie powierzyła Wójtowi Gminy S. z dniem podjęcia (§ 3 i 4). Kolejną uchwałą z dnia [...] r., nr [...], Rada Gminy w S. uchyliła powyższą uchwałę z dnia [...] r. (§ 1), a jej wykonanie powierzyła Wójtowi Gminy S. z dniem jej podjęcia (§ 2 i 3). Pismem z dnia 13 marca 2024 r. Wojewoda Śląski (dalej: "organ nadzoru") złożył skargę na uchwałę z dnia [...] r. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako sprzecznej z art. 21 ust. 4a ustawy. W jej uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r. r. zwrócił się do Wójta Gminy S. o wyjaśnienie, czy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożyło projekt Planu Wójtowi Gminy S., a także, czy Plan został przekazany do zaopiniowania, stosownie do brzmienia art. 21 ust. 4 i 4a ustawy. W odpowiedzi uzyskał informację, że nie został przekazany do zaopiniowania Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W uzasadnieniu skargi zaakcentował, że naruszenie, polegające na niedochowaniu ustawowej procedury poprzedzającej przyjęcie nowelizacji wieloletniego planu, skutkujące niezastosowaniem art. 21 ust. 4a ustawy, stanowi istotne naruszenie prawa, czyli prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, wymagających stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru lub Sąd, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Wywiódł, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa w zakresie trybu procedowania nad przyjęciem uchwały. Mimo że opinia, o której mowa w art. 21 ust. 4a ustawy nie ma charakteru wiążącego, to jednak wystąpienie o nią jest warunkiem koniecznym dla legalnego podjęcia uchwały. Zwrócenie się o opinię do Wód Polskich ma umożliwić radnym, przed przystąpieniem do głosowania nad wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, zapoznanie się ze stanowiskiem zajętym przez ten organ co do projektu planu opracowanego przez przedsiębiorstwo. Należy przy tym pamiętać, że o ile rada nie jest uprawniona do wprowadzania zmian w treści planu, to nie jest też zobowiązana do jego uchwalenia. Rada może również podjąć uchwałę o odmowie uchwalenia planu, jeżeli uzna, że plan nie spełnia warunków określonych w art. 21 ust. 3 ustawy. Brak wymaganej prawem opinii do projektu uchwały skutkuje tym, że projekt jest niekompletny, natomiast uchwała podjęta na jego podstawie nie spełnia warunków formalnoprawnych. Co istotne, prawidłowa pod względem prawnym każda uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak również i formalnym. Treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Także w literaturze przedmiotu zauważa się, iż uchylenie się lokalnego prawodawcy od obowiązku zasięgnięcia opinii stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Akcentował zastrzeżenia dotyczące okresu obowiązywania Planu na lata 2021 - 2025, chociaż uchwała została podjęta na sesji w dniu [...] r. i weszła w życie z dniem podjęcia. Stąd też Plan objął okres sprzed przyjęcia uchwały a mianowicie lata 2021-2022 oraz część roku 2023, co należy uznać za sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Również sam Plan, będących w posiadaniu Zakładu Usług Komunalnych S. Sp. z o. o. w S. oraz Gminy S., powinien określać wyłącznie cele i zadania na przyszłość a nie odnosić się wstecz. Pismem z dnia 16 kwietnia 2024 r. Wójt Gminy S. uznał skargę za zasadną i podał, że w dniu [...] r. została uchylona uchwała z dnia [...] r., z tego powodu wniósł o umorzenie postępowania i nie obciążanie kosztami postępowania. Organ nadzoru pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. podtrzymał zarzuty skargi. Zaznaczył, że Gmina S. nie posiada żadnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, zatem stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały doprowadzi do sytuacji, w której uchwała z dnia [...] r. obowiązywałaby tylko do [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione. Na wstępie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") - nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy wskazać, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich doręczenia, w trybie określonym w art. 90 w zw. z art. 91 ust. 1 zd. drugie i art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego nie oznacza zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Nadto, na mocy art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Będąca przedmiotem skargi uchwała należy do kategorii aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, niebędących aktem prawa miejscowego, lecz - jak trafnie wskazuje się w doktrynie - aktem kierownictwa wewnętrznego, który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Określony w art. 21 ustawy wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych jest ustalany przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, co ma znaczenie nie tylko dla zasad gospodarowana zasobami wodnymi w gminie, ale również dla wysokości corocznie ustalanych przez ten podmiot taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Pamiętać bowiem należy, że podstawą ich ustalenia są przychody przedsiębiorstwa, określane na podstawie m.in. zawartych w planach wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 1 -2 i ust. 4 pkt 3 ustawy). Innymi słowy, uchwalenie planu ma bezpośrednie przełożenie na realizację zadań gminy w zakresie gospodarki wodnej na terenie gminy oraz na zakres obciążeń odbiorców usług i dotyka bezpośrednio interesów mieszkańców gmin. Jak zauważył WSA w Łodzi w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r., jest to główna przyczyna, dla której organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawne mające w swym założeniu zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działań woluntarystycznych, a w szczególności wyłącznie skierowanych na osiągnięcie zysku. Wskazuje na to w szczególności art. 1 pkt 1 lit. c) ustawy, w którym podniesiono konieczność określenia zasad ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów, co ma znaczenie w procesie wykładni przepisów omawianej ustawy (por. art. 21). Stosownie do jego treści przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu. Elementy planu określa art. 21 ust. 2 ustawy, przy czym stosownie do treści art. 21 ust. 3 - plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada plan wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który sprawdza, czy spełnia on warunki określone w ust. 3 (art. 21 ust. 4 ustawy). Zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W przypadku niepodjęcia uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf (art. 21 ust. 6). Plan ten może mieć doniosłe znaczenie także dla innych postępowań administracyjnych, jak np. realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4914/21). Kluczowe znaczenie jednak przy wydawaniu niniejszego wyroku miała treść art. 21 ust. 4a ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazuje plan do zaopiniowania dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który przedstawia opinię w zakresie, o którym mowa w ust. 2 pkt 6, a także w zakresie wpływu planu na wysokość taryf, w terminie 14 dni od dnia otrzymania planu. Przepis ten wszedł w życie 9 sierpnia 2022 r. Organ zaniechał wypełnienia powyższego obowiązku i podjął uchwałę w dniu [...] r. bez zaopiniowania przez odpowiedni wskazany w ustawie podmiot. Okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości z uwagi na treść pisma z dnia 30 października 2023 r. (k. 23 akt administracyjnych). W konsekwencji powyższego doszło do naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania przedmiotowej uchwały (art. 21 ust. 4a ustawy), a to stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności w całości. W tym miejscu należy zastrzec również, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" oznacza nieważność uchwały (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia: 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 i 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por.; M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy też procedury (por. wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 158/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 30/24). Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy, co zostało wywiedzione powyżej. W odniesieniu do wniosku złożonego przez organ, tj. o umorzenie postępowania sądowego, zaznaczyć należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] r. niejako ją kasuje, wywołuje skutki ex tunc, tj. powoduje, że uchwała nigdy nie istniała. Z kolei, w odniesieniu do pisma organu nadzoru z dnia 7 czerwca 2023 r. trzeba mieć na uwadze, że częściowe stwierdzenie nieważności uchwały (poza jej § 2), doprowadziłby do sytuacji, w której gmina pozostałaby bez jakiegokolwiek planu od 2021 r. W wyniku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Gmina posiada wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do dnia [...] r. wobec obowiązywania uchwały z dnia [...] r. Również obowiązywanie w mocą wsteczną zaskarżonej uchwały stanowi niedopuszczalną ingerencję w zasady demokratycznego państwa prawa oraz jednej z podstawowych zasad, iż prawo nie działa wstecz. Mimo, że Plan nie stanowi aktu prawa miejscowego, to jednak jego charakter stanowi istotny element funkcjonowania gminy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji, stwierdzając nieważność uchwały, z uwagi na stwierdzony zakres naruszeń, skutkujący nie możliwością jej funkcjonowania w obrocie prawnym. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.goy.pl.