II SA/Gl 506/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2025 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 lutego 2025 r. nr IFXIV.7840.6.1.2025 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia 5 lutego 2025 r. nr IFXIV.7840.6.1.2025, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania Z. P. (dalej – Uczestnik), uchylił w całości decyzję nr [...] Prezydenta Miasta D. (dalej – organ I instancji) z dnia 3 grudnia 2024 r. znak [...] i odmówił zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu T. S.A. w K. (dalej – Inwestor, Skarżący) pozwolenia na budowę kontenerowej stacji transformatorowej SN/nN wraz z linią kablową SN i siecią kablową nN dla zasilania domów jednorodzinnych przy ul. [...] w D. w ramach zadania pn. "Przyłączenie do sieci T. S.A. domu jednorodzinnego przy ul. [...] w D. dz. nr [...]" lokalizacja: D., ul. [...], działki nr: [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] D. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu wniosku Inwestora, organ I instancji decyzją z dnia 3 grudnia 2024 r. nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę kontenerowej stacji transformatorowej SN/nN wraz z linią kablową SN i siecią kablową nN dla zasilania domów jednorodzinnych przy ul. [...] w D. w ramach zadania pn. "Przyłączenie do sieci T. S.A. domu jednorodzinnego przy ul. [...] w D. dz. nr [...]". W odwołaniu z dnia 18 grudnia 2024 r. pełnomocnik Uczestnika zarzucił rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu naruszenie: 1) art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. poprzez wyrażenie zgody na inwestycję, która obciąża działkę nr [...] w sposób nadmierny w stosunku do uzasadnionej potrzeby oraz nieuwzględniający alternatywnego sposobu poprowadzenia linii; 2) art. 35 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie spornego pozwolenia na budowę bez uzgodnienia z Uczestnikiem - właścicielem działki nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych; W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że planowana inwestycja niemal w całości zlokalizowana będzie na działce nr [...], stanowiącej własność Uczestnika. Winna więc – stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. - uwzględniać interesy Uczestnika. Tymczasem realizowana jest bez zgody Uczestnika i przy ignorowaniu jego wniosków i zastrzeżeń, w szczególności tych przedstawionych w trakcie postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (nr sprawy Wojewody Śląskiego: [...]). W dalszej części wskazano, że mniej uciążliwe dla działki Uczestnika i bardziej racjonalne byłoby wykonanie dwóch odrębnych linii od stacji transformatorowej "[...]" oraz od stacji transformatorowej przy ul. [...]. Tymczasem organ I instancji nie przedsięwziął działań dla wyjaśnienia, czy istniały rzeczowe i uzasadnione prawem powody, dla których Inwestor odstąpił od własnej pierwotnej koncepcji poprowadzenia sieci przez działki nr [...] i [...], tj. od wariantu, w którym sieć miałaby krótszy przebieg i mogłaby przebiegać w granicy poszczególnych działek lub w jej bezpośrednim zbliżeniu, tj. w sposób nieutrudniający zabudowy, przechodu lub przejazdu. Niezależnie od tego podniesiono, że inwestycja w części przebiegającej przez działkę nr [...] nie została uzgodniona z Uczestnikiem, jako zarządcą drogi wewnętrznej. Tymczasem jest on zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa w jej obszarze. Wojewoda uwzględnił odwołanie, w związku z czym decyzją z dnia 5 lutego 2025 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i odmowie udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę dla planowanego przedsięwzięcia. W motywach decyzji organ odwoławczy przyjął, że uprawnienie inwestora wynikające z decyzji wydanej na podstawie regulacji art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może stanowić tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 u.p.b. Mając to na uwadze Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta D., decyzją z dnia 5 marca 2024 r. nr [...] udzielił zezwolenia na zajęcie części nieruchomości o nr [...] i przeprowadzenie przez nią projektowanej linii kablowej. Wskazał także, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr [...]. Wskutek wniesienia skargi do WSA w Gliwicach, Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 12 czerwca 2024 r. nr [...] wstrzymał z urzędu wykonanie własnej decyzji z dnia 5 kwietnia 2023 r. Jak wyjaśniono, do takiego wstrzymania wykonania obligował art. 9 u.g.n. Zatem, w ocenie Wojewody, na chwilę obecną Inwestor nie posiada prawa do dysponowania działką o nr [...] na cele budowlane, gdyż wykonalność decyzji zezwalającej na zajęcie wspomnianej nieruchomości została wstrzymana. Dlatego też brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Inwestora o udzielenie mu pozwolenia na budowę. W skardze z dnia 12 marca 2025 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Inwestora zarzucił decyzji Wojewody: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm. – dalej u.g.n.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) naruszenie prawa procesowego w postaci: art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w należytym stopniu; art. 7a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wątpliwości na korzyść strony skarżącej; art. 8 k.p.a. poprzez działania organu sprzeczne z wykładnią przepisu; art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte informowanie o okolicznościach prawnych. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Inwestora wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdził, iż art. 9 u.g.n. nie znajduje zastosowania do art. 124 ust. 1a u.g.n. Tym samym, w jego ocenie, decyzja zezwalająca na zajęcie części nieruchomości o nr [...] i przeprowadzenie przez nią projektowanej linii kablowej jest wykonalna. W konsekwencji tego Skarżący posiada prawo do dysponowania wskazaną nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo wskazano, że WSA w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. W tej sytuacji doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 5 lutego 2025 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kontenerowej stacji transformatorowej SN/nN wraz z linią kablową SN i siecią kablową nN dla zasilania domów jednorodzinnych przy ul. [...] w D. w ramach zadania pn. "Przyłączenie do sieci T. S.A. domu jednorodzinnego przy ul. [...] w D. dz. nr [...]". Spór koncentruje się wokół tego, czy Inwestor spełnił wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wątpliwości w tej materii wiążą z tym, czy Inwestor posiada prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Skarżący takowe prawo wywodzi z decyzji zezwalającej mu na zajęcie części nieruchomości o nr [...] i przeprowadzenie przez nią projektowanej linii kablowej. Jednocześnie stoi na stanowisku, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 9 u.g.n., a tym samym wspomniana decyzja jest wykonalna. Przystępując do rozważań podnieść należy, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, co jednoznacznie wynika z art. 35 ust. 4 u.p.b. Przepis ten stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 u.p.b. oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oprócz spełnienia warunków określonych w przywołanym wcześniej art. 35 ust. 1 u.p.b., Inwestor zobowiązany jest złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b.). Samo pojęcie "dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11 u.p.b. Należy przez nie rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W procesie inwestycyjnym, a w szczególności na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, posiadanie prawa do nieruchomości, na której planowane są roboty budowlane jest jednym z kluczowych aspektów. Samo prawo do dysponowania nieruchomością nie zostało ograniczone wyłącznie do wykazania tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ale obejmuje też ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Tak szeroki zakres wykazania prawa do dysponowania nieruchomością obejmuje wyrażenie zgody na wykonywanie robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 526/20, Lex nr 3506274). W tym miejscu należy zauważyć, że w orzecznictwie przyjęto, iż zezwolenie, o którym stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n., pomimo, że bezpośrednio nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 pkt 11 u.p.b., jest równoznaczne z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane, ponieważ służy wykonaniu tego zezwolenia, a tym samym umożliwia wystąpienie o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody. Decyzja taka zastępuje również dowód, o jakim stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., tj. dowód prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III OSK 2724/21, Lex nr 3615909). Ponadto zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydane na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., stanowi źródło uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że jest pochodną zezwolenia wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 powołanej ustawy i służy wykonaniu tego zezwolenia. Natomiast nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma to znaczenie, że jest ona źródłem tego uprawnienia już od chwili wydania, a nie dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 916/14, Lex nr 1989276). Wiadomym jest, że Skarżący dysponuje decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zezwalającą mu na zajęcie działki nr [...]. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy jest ona wykonalna, konieczne jest zwrócenie uwagi, że w sprawie zezwolenia na zajęcie działki nr [...] toczyły się dwa postępowania. Pierwsze prowadzone było na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a drugie na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. W pierwszym z nich: – decyzją z dnia 18 grudnia 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta D. udzielił zezwolenia na zajęcie części nieruchomości o nr [...] i przeprowadzenie przez nią projektowanej linii kablowej, – decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 18 grudnia 2023 r. nr [...], – skargą z dnia 22 maja 2024 r. wniesioną do WSA w Gliwicach, Uczestnik zakwestionował decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr [...], – postanowieniem z dnia 12 czerwca 2024 r. nr [...] Wojewoda Śląski wstrzymał z urzędu wykonanie własnej decyzji z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr [...], – wyrokiem z dnia 21 listopada 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 826/24 WSA w Gliwicach oddalił skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr [...] (wobec wniesienia skargi kasacyjnej orzeczenie jest nieprawomocne). W drugim postępowaniu: – wnioskiem z dnia 8 stycznia 2024 r. Inwestor zwrócił się do organu I instancji o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia 18 grudnia 2023 r. nr [...], – decyzją z dnia 5 marca 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta D. zezwolił na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o nr [...] i przeprowadzenie przez nią projektowanej linii kablowej (wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n.), – decyzją z dnia 13 maja 2024 r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 5 marca 2024 r. nr [...], – postanowieniem z dnia 7 października 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 996/24 WSA w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 13 maja 2024 r. nr [...], – wyrokiem z dnia 25 lutego 2025 r. o sygn. akt II SA/Gl 996/24 WSA w Gliwicach oddalił skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 maja 2024 r. nr [...] (wobec wniesienia skargi kasacyjnej orzeczenie jest nieprawomocne). Z powyższego wynika, że Inwestor po uzyskaniu decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia 18 grudnia 2023 r. nr [...] zezwalającej na zajęcie części nieruchomości o nr [...] i przeprowadzenie przez nią projektowanej linii kablowej, wystąpił na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. o nadanie wskazanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W istocie był to wniosek o wydanie decyzji zezwalającej mu na niezwłoczne zajęcie wspomnianej nieruchomości. Zatem obok siebie toczyły się dwa odrębne postępowania, przy czym podkreślić należy, że dla zainicjowania postępowania w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. konieczne jest istnienie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Konkludując wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości następuje tylko na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny i wyłącznie po wydaniu wcześniej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 785/17, Lex nr 2443821; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 396/23, Lex nr 3618654, a także stanowisko doktryny: E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 124; A. Bródka [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. E. Klat-Górska, Warszawa 2024, art. 124). Zgodnie natomiast z art. 9 u.g.n. w sprawach, o których mowa w przepisach działu III u.g.n., z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Treść przywołanego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie dotyczy on zezwolenia wydanego na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydawanego przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny. Odnosząc to do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Wojewoda w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości - stosownie do treści art. 9 u.g.n. - zobligowany był do wstrzymania wykonania decyzji. Mianowicie na decyzję zezwalającą na zajęcie części nieruchomości o nr [...] i przeprowadzenie przez nią projektowanej linii kablowej została wniesiona przez Uczestnika skarga do WSA w Gliwicach. Wypełniało to dyspozycję art. 9 u.g.n. W międzyczasie jednak zakończone zostało, postępowanie, w ramach którego zezwolono na niezwłoczne zajęcie działki nr [...], a ponadto decyzji w tym przedmiocie nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że w tym drugim przypadku przyjęto, iż zaistniały okoliczności, które przemawiają za koniecznością zajęcia nieruchomości bez zbędnej zwłoki. Wydanie zatem decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. uchyla skutki prawne postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, w tym przypadku postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia 12 czerwca 2024 r. nr [...]. Odmienne stanowisko stanowiłoby, że w pewnych sytuacjach, pomimo ziszczenia się przesłanek z art. 124 ust. 1a u.g.n., niemożliwym byłoby wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Tymczasem wystąpienie uwarunkowań z art. 124 ust. 1a u.g.n. ma umożliwić natychmiastową realizację celów publicznym, którym ustawa daje pierwszeństwo względem ochrony prawa własności. Konkludując uznać należy, że wykonalna jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 18 grudnia 2023 r. nr [...]. W konsekwencji Inwestor posiada prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 u.p.b. Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia ocen i wskazań wyrażonych w niniejszym orzeczeniu. Ponadto Wojewoda zobowiązany będzie do odniesienia się do zarzutów odwołania, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 u.p.b., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). O kosztach postępowania w kwocie 997 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.