II SA/Ol 785/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. i I. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 25 lipca 2017 r., Starosta "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku "[...]" (dalej jako "inwestor" lub "spółka"), działając na podstawie art.124 ust. 1a w związku z art.6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), dalej jako "u.g.n.", udzielił spółce zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości będącej własnością "[...]" (dalej jako "skarżący"), stanowiącej działkę o numerach: "[...]" w celu założenia i przeprowadzenia linii 110 kV "[...]" zgodnie z decyzją Starosty "[...]" z dnia 15 maja 2017 r.i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że za wydaniem wnioskowanej decyzji przemawiał interes społeczny i wyjątkowo ważny interes wnioskodawcy, w tym interes gospodarczy polegający na zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego całego regionu. Projekt dotyczący budowy linii 110 kV "[...]", jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa decyzja jest niezbędna w celu skorzystania przez inwestora z opisanej nieruchomości, gdyż w przeciwnym wypadku, może nie uzyskać do niej dostępu, a tym samym, nie będzie możliwe przeprowadzenie przez nieruchomość przedmiotowej linii. W przypadku nieuzyskania stosownej decyzji, opóźni się termin realizacji i zakończenia inwestycji. W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji, skarżący zarzucili, że nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z ich nieruchomości. Stwierdzili, że art. 124 ust. 1a u.g.n. ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji nagłych i wymagających natychmiastowego działania, a podniesione przez organ pierwszej instancji argumenty, w ocenie skarżących, nie uzasadniały wydania przedmiotowej decyzji. Zarzucili, że w decyzji nie wskazano, jakie potrzeby społeczno - gospodarcze powodowały, że realizacja inwestycji ma nastąpić niezwłocznie, a nie po uzyskaniu waloru wykonalności przez decyzję wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ pierwszej instancji wskazał bowiem jedynie na to, że inwestycja ma realizować cel publiczny, nie precyzując, o jaki interes społeczny chodzi. Podnieśli ponadto, że cytowana w uzasadnieniu decyzji treść wniosku inwestora jest niespójna, gdyż wskazuje na ważny interes inwestora zaznaczając, że jego częścią jest interes gospodarczy. Zarzucili, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do własnych ustaleń, ale stwierdził, że za wydaniem decyzji przemawiały określone przez inwestora interes społeczny i interes gospodarczy. Zarzucili też, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do argumentów podnoszonych przez nich w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., wskazujących na ich interes osobisty. Pominął też, że przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana przez nich do hodowli drzew, stanowiącej ich jedyne źródło utrzymania i nie odniósł się do zastrzeżeń, jakie mieli do rokowań z inwestorem. Podnieśli, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości została zaskarżona do sądu administracyjnego. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2017 r. Wojewoda "[...]" (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że dopuszczalność wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. uzależniona jest od: złożenia wniosku przez podmiot, który ma realizować cel publiczny; wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz wystąpienia jednego z przypadków, o których mowa w art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako "K.p.a.", tj. istnienie konieczności ochrony zdrowia lub życia ludzkiego; zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami; inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony lub ważny interes gospodarczy. Wojewoda wskazał, że inwestor, wnioskiem z dnia 13 lipca 2017 r., zwrócił się do organu pierwszej instancji, na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości i nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w związku z wydaną wcześniej decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Wskazał, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. We wniosku z dnia 13 lipca 2017 r. podniesiono zaś, że uzyskanie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane (art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n.), konieczne jest do zabezpieczenia interesu społecznego. Planowana budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV "[...]" spełniać będzie istotną funkcję w systemie rozdziału i jakości energii elektrycznej na poziomie napięcia 110 kV na obszarze województwa "[...]". Łączyć będzie istniejące stacje elektroenergetyczne 110/15 kV: Główny Punkt Zasilający (dalej jako "GPZ") "[...]". Wskazano, że o randze tej linii w systemie rozdziału energii elektrycznej decyduje m.in. długość budowanej linii – ok. 35,5 km jak i fakt, że przebiegać ona będzie przez teren dwóch powiatów: gołdapskiego i oleckiego, w tym trzech gmin: "[...]". Omawiana linia będzie budowana od podstaw na całej długości, a konieczność jej budowy wynika z konieczności zwiększenia pewności zasilania dla obszaru miast "[...]" oraz powiatów "[...]". Budowa tej linii zwiększy istotnie zdolność przesyłową i pewność zasilania odbiorców w energię elektryczną. Tym samym, poprawi się bezpieczeństwo energetyczne regionu, a także znacznie zmniejszą się straty energii przy przesyle prądu elektrycznego. Spółka wskazała również na ważny interes gospodarczy. Podniosła, że obecne zasilanie GPZ w "[...]" jedynie liniami "[...]" może powodować komplikacje, zwłaszcza w okresach zwiększonego poboru energii elektrycznej i podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych (np. silnych wiatrów czy bardzo niskich temperatur). W takich okolicznościach może dochodzić do awarii spowodowanych, np. zerwaniem linii przez wiatr lub oblodzeniami i w konsekwencji prowadzić do zaniku zasilania całych powiatów. Inwestor podniósł też, że z uwagi na uwarunkowania klimatyczne oraz związane z ochroną przyrody wyrażone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, prace budowlane będą mogły być prowadzone w wąskim przedziale czasowym każdego roku. Konieczne jest zatem jak najszybsze uzyskanie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, aby możliwe było uzyskanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów skarżących, Wojewoda stwierdził, że inwestor we wniosku należycie uzasadnił interes społeczny i gospodarczy. Wyjaśnił, że na tym etapie postępowania nie ma potrzeby, ani możliwości przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego związanego z wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. nie ma bowiem charakteru uznaniowego i jest wydawana, jeśli zaistnieją ustawowe przesłanki i zostanie złożony stosowny wniosek, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił, że budowa linii 110 kV ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, sprowadzającego się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Nie wymagała bowiem dowodu okoliczność, że umożliwienie budowy linii elektroenergetycznej, która ma za zadanie zwiększyć pewność i jakość zasilania w energię elektryczną dwóch powiatów, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Organ odwoławczy nie uznał za zasadne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zauważył, że celem art. 124 ust. 1a u.g.n. jest umożliwienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu, gdy decyzja o ograniczeniu nie jest jeszcze wykonalna. Wprowadzenie tego przepisu miało na celu przyśpieszenie rozpoczęcia i realizacji inwestycji liniowych, istotnych z punktu widzenia interesu społecznego, umożliwiając niezwłoczne zajęcie nieruchomości w granicach wyznaczonych decyzją ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. stanowi zatem samodzielną podstawę do rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżący zarzucili, że w sprawie nie zweryfikowano i nie wykazano wystąpienia przesłanek z art. 124 ust. 1a u.g.n. Stwierdzili, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda nie przytoczył żadnych argumentów świadczących o realnym zagrożeniu awariami ani nie wskazał, w jaki sposób i dlaczego sporna inwestycja może zmniejszyć ryzyko awarii. Ponadto, nie zawarto rozważań wskazujących na krótki okres w ciągu roku kalendarzowego, w którym będą mogły być prowadzone prace budowlane w związku z ustaleniami decyzji środowiskowej oraz uwarunkowaniami klimatycznymi. Skarżący nie zgodzili się również ze stanowiskiem organów dotyczącym braku obowiązku badania prawidłowości wydania decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości na etapie postępowania w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 30 października 2017 r., inwestor podzielił stanowisko organu odwoławczego. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 785/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 124 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym - w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z treści cytowanego przepisu wynika, że postępowanie w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu, a wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzależnione zostało od uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W niniejszej sprawie, wnioskiem z dnia 13 lipca 2017 r., spółka zwróciła się o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości skarżących. Bezsporne jest w sprawie, że decyzją z dnia 23 czerwca 2017 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 15 maja 2017 r., ograniczającą sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości skarżących, a nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 22 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 667/17) skarga na tę decyzję została oddalona. W związku z tym, w obrocie prawnym pozostaje decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Kolejnym warunkiem wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako "K.p.a.", lub ważnego interesu gospodarczego. Stosownie do art. 108 § 1 zd. pierwsze K.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W stanie faktycznym sprawy, zasadnie organy obu instancji uznały, że za niezwłocznym zajęciem przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. przemawia interes społeczny i ważny interes gospodarczy. Wyjaśnić należy, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej o dużej mocy, realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (zob. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 1648/15, I OSK 1650/15, I OSK 1719/15, I OSK 1988/14, I OSK 2251/15, I OSK 2480/15; wyrok NSA z dnia 25 października 2013 r., I OSK 2967/12, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest niewątpliwie realizacją celu publicznego, gdyż stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. - celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy czym, nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem – Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna, jak również to, czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy, czy też docelowy (zob. wyroki NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 697/15 i sygn. akt I OSK 796/16, CBOSA). Jeżeli realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej, ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, to jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Występuje tu zatem zarówno interes społeczny, jak i gospodarczy, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., I OSK 1244/15, CBOSA). Taka inwestycja ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3417/15, CBOSA). W stanie faktycznym sprawy, zasadnie zatem organy obu instancji uznały, że za niezwłocznym zajęciem przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. przemawia interes społeczny polegający na poprawie niezawodności i sprawności funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, poprawie niezawodności zasilania w energię elektryczną na obszarze województwa "[...]", a w szczególności powiatu "[...]", a także zwiększeniu atrakcyjności inwestycyjnej regionu. Powołano się także na ważny interes gospodarczy polegający na konieczności prowadzenia prac budowlanych w krótkim przedziale czasowym w ciągu roku z uwagi na uwarunkowania klimatyczne oraz wymogi związane z ochroną przyrody wyrażone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Dlatego należy podzielić ocenę organów obu instancji, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 124 ust. 1a u.g.n. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że wskazane wyżej okoliczności nie wymagają przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. Organy wyczerpująco scharakteryzowały charakter i przeznaczenie inwestycji, a także jej strategiczne znaczenie dla bezpieczeństwa elektroenergetycznego przedmiotowego obszaru województwa "[...]" i na tej podstawie oceniły, że realizacja inwestycji wymaga zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, a strona skarżąca nie zakwestionowała skutecznie żadnej z cech przypisanych inwestycji. W tej sytuacji przyjęcie, że interes społeczny uzasadnia wydanie decyzji mającej na celu umożliwienie niezwłocznego zajęcia nieruchomości koniecznej dla realizacji inwestycji nie ma cech arbitralności. Wystąpienie przesłanki ważnego interesu społecznego nie jest kwestią wykazania, lecz raczej uargumentowania, nie odnosi się bowiem wyłącznie do sfery faktów, lecz wymaga ich ewaluacji, dokonanej przez organ. Nie zaistniała zatem potrzeba przedstawiania dowodów na okoliczność spełnienia powyższych przesłanek, a wystarczające było ograniczenie się do przedstawienia cech, parametrów i przeznaczenia inwestycji. Uwzględniając powyższe, należy podzielić ocenę, że umożliwienie Spółce niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości uzasadnione było wystąpieniem w stanie faktycznym sprawy przesłanki interesu społecznego, wyrażającego się w konieczności zapewnienia szerokiemu gronu odbiorów nieprzerwanych dostaw energii elektrycznej i ważnego interesu gospodarczego, polegającego na konieczności poprawy bezpieczeństwa funkcjonowania infrastruktury elektroenergetycznej w powiatach gołdapskim i oleckim, przez jej budowę. Tym samym, w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 124 ust. 1a u.g.n., warunkujące wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi oraz zarzutów przestawionych na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r., należy zauważyć, że kwestia prawidłowości decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w szczególności kwestia przeniesienia przedmiotowej linii, nie może być oceniana na obecnym etapie sprawy, gdyż jej przedmiotem jest wyłącznie zbadanie, czy spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 124 ust. 1a u.g.n. Ocena prawidłowości powyższej decyzji nie mieści się zatem w granicach sprawy, o których mowa w art. 135 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.