II SA/Gl 507/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K., M. K. na uchwałę Rady Gminy Mstów z dnia 16 maja 2017 r. nr XXXIII/258/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę w części dotyczącej działek nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 położonych w miejscowości Jaskrów; 2. w pozostałym zakresie skargę odrzuca. Uchwałą z dnia 16 maja 2017 r., Nr XXXIII/258/2017 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2017 r., poz. 3217), Rada Gminy Mstów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej u.s.g.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w związku uchwałą Nr XXXII/247/2013 z dnia 1 marca 2013 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Mstów, po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mstów przyjętego uchwałą Nr XXIII/175/2012 z dnia 29 czerwca 2012 r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Mstów częściowo w granicach sołectwa Jaskrów (dalej m.p.z.p.). J. K. oraz M. K. złożyli skargę na uchwałę nr XXXIII/258/2017 Rady Gminy Mstów z dnia 16 maja 2017 r. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń studium, podczas gdy uchwalony plan w zakresie wskazanych w nim obszarów M1 znajduje się w studium w obszarze przeznaczonym pod wielofunkcyjną zabudowę wiejską o niewielkiej intensywności wykorzystania terenu na poziomie 40% - co skutkuje sprzecznością uchwalonego planu z zapisami studium; 2) art. 6 u.p.z.p., poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, wskazując w zaskarżonej uchwale dla terenu 17 MN przeznaczenie w miejsce dotychczasowego przeznaczenia tego terenu, tj. zabudowy zagrodowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem jedynie zabudowy zagrodowej; 3) naruszenie zasad techniki sporządzania dokumentów planistycznych poprzez ustalenia różnego przeznaczenia na jednej działce geodezyjnej. Zaskarżając wskazaną wyżej uchwałę w całości wnieśli o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie od Rady Gminy Mstów zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu podano m. in., że w granicach terenów opisanych w studium symbolem M1 mieści się w zaskarżonym planie teren oznaczony symbolem 17 MN. W granicach tego terenu mieszczą się między innymi nieruchomości stanowiące współwłasność skarżących. Także w najbliższym sąsiedztwie opisanych wyżej nieruchomości skarżący są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 5 ha. Skarżący wraz z innymi członkami swojej rodziny są właścicielami większości nieruchomości znajdujących się w granicach terenu 17 MN. Skarżący obecnie nadal część swoich nieruchomości wykorzystują rolniczo. Z treści § 11 omawianego planu wynika, ze podstawowym przeznaczeniem terenów 17 MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne, garażowe, gospodarcze), zaś przeznaczeniem dopuszczalnym jest istniejąca zabudowa zagrodowa. To oznacza, że zabudowa zagrodowa (i to wyłącznie istniejąca) została jedynie "dopuszczona", jako uzupełnienie lub wzbogacenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa może zajmować nie więcej niż 40 % powierzchni całkowitej działki budowlanej. Zakres zamierzeń inwestycyjnych został ograniczony do przebudowy, rozbudowy i rozbudowy. Jest to istotna różnica względem stanu prawnego (planistycznego) obowiązującego w latach 2005-2016. Wskaźnik zabudowy został ustalony na max. 50 powierzchni działki, intensywność zabudowy - na max 0,7 a minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 40. W ujęciu ogólnym intensywność wykorzystania terenu została, w porównaniu do stanu w poprzednim planie, zwiększona niemal dwukrotnie. Intensywność wykorzystania terenu w omawianym studium została ustalona na poziomie 40 %. Takie rozwiązanie planistyczne, zdaniem skarżących, jest sprzeczne z ustaleniami studium. Zmiana przeznaczenia, jaka została dokonana zaskarżonym planem, jest wbrew ich woli. Efektem tej zmiany jest zniszczenie jednego z ostatnich rolniczo wykorzystywanych terenów w gminie. W miejsce takich terenów niezwykle także cennych krajobrazowo (tereny te są częścią Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd i otuliny Parku oraz Obszaru Natura 2000), gmina wprowadza typową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, której realizacja walory krajobrazowe tego terenu całkowicie zniszczy, zaś gminę nadto obciąży ogromnymi kosztami związanymi z zapewnieniem tej zabudowie niezbędnej infrastruktury. Uzasadniając kolejny zarzut skargi wyjaśniają, że odnosi się on do działki o nr ewidencyjnym 14. Część tej działki znalazła się w granicach terenu 17 MN, pozostała część w granicach terenu sąsiedniego. Takie rozwiązanie pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadami techniki, jakie obowiązują przy sporządzaniu planu. Teren ten nadal wykorzystywany jest przez współwłaścicieli działki 14 typowo rolniczo. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Dopełniono wszelkich wymagań formalnych związanych z uchwalaniem planu, a także rozpatrzono przed jego uchwaleniem wnoszone uwagi. Zmiany jakie zaszły w aktualnie obowiązującym planie na obszarze 17MN dotyczą działek nr 14 i nr 15. Zmiany te nie odnoszą się do nieruchomości, z której korzystają skarżący, zaś argumenty skargi w istocie sprowadzają się do kwestionowania postulowanej przez właścicieli wspomnianych działek i wprowadzonej w planie możliwości łatwiejszej, częściowej zabudowy tych nieruchomości. Ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenie - nie wyklucza tego bowiem obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie wg art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Ponieważ zaskarżona uchwała została wydana przed zmianą w procedurze, mającą miejsce z dniem 1 czerwca 2017 r., należało stosować przepisy dotychczasowe. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Skarżący swój interes prawny wywodzą z prawa własności nieruchomości objętej planem. Skarga dotyczy jednak m. in. działki nr 14, która wg odpowiedzi na skargę oraz wg oświadczenia z 12 marca 2018 r. nie należy do skarżących, a do innych osób, które sprzeciwiają się argumentom skarżących, uznając plan za prawidłowy. Podobne oświadczenie złożył właściciel działki nr 15 w piśmie z tej samej daty. Z pisma Wójta Gminy Mstów z [...] r. wynika, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości nr 1. Potwierdził brak ich uprawnień do nieruchomości nr 15 i 14. Skarżący w piśmie z 30 lipca 2018 r. doprecyzowali, że są również współwłaścicielami innych działek tam wskazanych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni ok. 5,5 ha. Dołączone zostały także dane z ksiąg wieczystych, wskazujące na własność skarżących. Działki nr 15 i 14 położone są w sąsiedztwie ich nieruchomości. W ramach przysługującej im własności, objętej postanowieniami m.p.z.p., skarżący posiadają legitymację skargową, w zakresie szerszym już nie. Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). W studium tereny oznaczone symbolem M1 to obszary wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej, obejmujące tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej, usługowej wraz z obiektami i terenami publicznymi. §11 ust. 1 m.p.z.p. ustala z kolei przeznaczenie, zasady zabudowy i zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem 5MN, 6MN, 7 MN, 8MN, 9MN, 10MN, 12MN, 14 MN, 16MN, 17MN, 18MN, 19MN, 29MN, 30MN, 31MN, 33MN, 34MN, 35MN, 36MN, 37MN, 39MN. W ust. 2 zapis ten wskazuje, że podstawowym przeznaczeniem terenów MN, o których mowa w ust. 1 jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne, garażowe, gospodarcze). Z kolei wg ust. 3 dopuszczalnym przeznaczeniem terenów MN są: 1) istniejąca zabudowa zagrodowa; 2) istniejąca wolnostojąca zabudowa usługowa na terenie 39MN; 3) zabudowa usługowa; 4) zieleń urządzona. Skarżący wywodzą tu sprzeczność planu z zapisami studium. Sprzeczności takiej nie stwierdza się. Regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ustalenia tego ostatniego aktu obejmują większe obszary terenu i opisują pożądane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale dokonano konkretyzacji postanowień studium, które były dość szerokie i nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami. Wskazywało ono na obecność i dopuszczalność na danym obszarze terenów zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i in., a konkretne ustalenia znalazły wyraz w m.p.z.p. Dodatkowo w planie dopuszczono "przebudowę, nadbudowę, rozbudowę zabudowy" (§11 ust. 4 pkt 3 m.p.z.p.), więc działalność inwestycyjna nie została wyłączona, co dotyczy także istniejącej zabudowy zagrodowej. Skarżący powołują się (czego można się domyślać, jako że wprost nie podają konkretnych zapisów) na wymóg studium (Dział I, 2.2.), że dla stref zabudowy (III) określa się następujące kierunki i wskaźniki zagospodarowania terenów: należy stosować niski wskaźnik zainwestowania terenu nieprzekraczający 40% zainwestowania kubaturowego terenu. Nawiązują również do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskaźniki zabudowy oraz minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej określa się precyzyjnie dopiero w planie miejscowym, a nie w studium. Wykładając zatem ustalenia studium w zgodzie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należałoby przyjąć, że określane w studium wskaźniki tego rodzaju mają orientacyjny charakter, dopuszczający odstępstwa, zgodne z kierunkami rozwoju wskazanymi w studium (tak też wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 1462/18). Projekt planu został wyłożony do wglądu i można było wnosić do niego uwagi. Wersja uchwalona została opublikowana wymaganej formie. Skoro rozwiązanie przewidziane w art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), stąd nie mogą skarżący występować w sprawie jako reprezentanci w swój sposób rozumianego interesu publicznego, kwestionując uchwałę ze względu na konieczność zachowania walorów przyrodniczych całego terenu, w tym sąsiadującego z ich nieruchomościami. W tym zakresie interes publiczny reprezentował organ ochrony środowiska (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska), który zaaprobował projektowane ówcześnie rozwiązania planistyczne (art. 17 pkt 6 lit. a tiret 3 u.p.z.p.). Miał na uwadze m. in. walory krajobrazowe tych terenów. Skarżący nie są także podmiotami uprawnionymi do decydowania, czy Gmina winna ponosić koszty doprowadzenia niezbędnej infrastruktury do terenów oznaczonych w planie miejscowym jako mieszkaniowe. Na marginesie można podnieść, że wg art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Jeśli skarżący uważają, że do takiej sytuacji doszło, mają prawo, by skorzystać z ww. uprawnienia. Również na marginesie wskazać można, że ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenie - nie wyklucza tego bowiem obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11). Nie doszło zatem do naruszenia art. 15 ust. 1 - 3 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Skargę zatem w zakresie dotyczącym działek nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. W pozostałym zakresie, z uwagi na brak interesu prawnego skarżących i brak uprawnień właścicielskich co do pozostałych nieruchomości objętych m.p.z.p., skarga podlegała odrzuceniu (art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.