II SA/Gl 51/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi G.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 5117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] r. W. S. zam. w B. przy ul. [...] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z wnioskiem o podjęcie działań w związku z robotami ziemnymi prowadzonymi na nieruchomości sąsiedniej. W związku z tym, iż w trakcie tych robót zostały usunięte drzewa, organ nadzoru budowlanego poinformował o sprawie Wójta Gminy B.. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, iż właścicielami działki w B. o numerze ewidencyjnym [...] są B. i M. S., zam. w G., przy ul. [...]. Jednakże roboty ziemne zostały wykonane przez P.K. na zlecenie G.Z. zam. w B. przy ul. [...]. Ten ostatni faktycznie włada nieruchomością. Zawarł bowiem z właścicielami nieruchomości umowę przedwstępną jej kupna, na mocy której mógł korzystać z nieruchomości. W trakcie postępowania dwukrotnie dokonywano oględzin nieruchomości. W trakcie pierwszych, dnia [...] r. stwierdzono jedynie fakt usunięcia drzew. Brak było jednak kłód i pni, przez co nie można było ustalić gatunku i wieku drzew, które tam rosły. Podczas drugich, dnia [...] r., pod warstwą ziemi odkryto pień świerka o średnicy 50 cm. Zgodnie z oświadczeniem G.Z. działka została rozplantowana jako przygotowanie pod roboty geodezyjne. Nie usuwał on jednak drzew i nie posiada wiedzy kto je usunął. O fakcie ich usunięcia P.K. poinformował właścicieli działki. Okoliczność ta została potwierdzona przez P.K. przesłuchanego na tę okoliczność dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy B. wymierzył G.Z. karę pieniężna w wysokości [...] zł za usunięcie jednego świerka bez zezwolenia. W ocenie organu sprawcę usunięcia można uznać za posiadacza nieruchomości mimo, że nie był jej właścicielem. Odwołanie od tej decyzji złożył G.Z. Poniósł on, iż w [...] r., kiedy to doszło do usunięcia drzew nie był on ani właścicielem ani posiadaczem spornej nieruchomości. Podtrzymał również swoje stanowisko, iż to nie on usunął drzewa z nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uznało, że nie wykazano w sprawie, iż jej posiadacz G.Z. wiedział i godził się na usuniecie drzew przez P.K. Organ I instancji podejmując na nowo postępowanie przesłuchał ponownie G.Z.. Oświadczył on, że nie wiedział nic o usunięciu drzew, gdyż w tym czasie przebywał za granicą. Prace ziemne na terenie nieruchomości były zaś związane z niwelacją terenu i zasypywaniem dziur po pniach drzew. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy B. ponownie wymierzył G.Z. karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa gatunku świerk w wysokości [...] zł. Organ uznał, iż do usunięcia drzewa doszło w trakcie robót ziemnych zleconych przez posiadacza nieruchomości. Wysokość kary ustalono w oparciu o średnicę zachowanego pnia. Odwołanie od tej decyzji złożył G.Z. zarzucając organowi I instancji, iż oparł on swoje ustalenia jedynie o zeznania W. S., z którym jest w konflikcie dotyczącym przebiegu granic nieruchomości. Nie wyjaśniono również istotnych okoliczności sprawy jak daty wykonania robót ziemnych. Nie wykazano wreszcie związku przyczynowo skutkowego pomiędzy jego działaniem (zaniechaniem) a zniszczeniem drzewa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium Wójt Gminy B. dokonał w sprawie bezspornych ustaleń dotyczących okoliczności usunięcia drzewa oraz prawidłowo wyliczył należną karę. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył G.Z. reprezentowany przez radcę prawnego P.D.. Domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania wedle norm przepisanych zarzucił organowi II instancji naruszenie: - art. 64 i 31 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy, których niezgodność z ustawą zasadniczą została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny, - art. 88 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że G.Z. był posiadaczem nieruchomości, z której usunięto drzewo, - art. 8-10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez działania nie budzące zaufania u obywateli, - art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, - art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uwzględnienie zeznań tylko jednego świadka W. S.. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowane w tej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm. – dalej także jako "u.o.p."). Należy tu przypomnieć, że zgodność powyższych przepisów z Konstytucją RP badał Trybunał Konstytucyjny. Dnia 1 lipca 2014 r., w sprawie sygn. akt: SK 6/12 (Dz. U. poz. 926) orzekł, on że: "I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem z jednej strony Trybunał orzekł o niekonstytucyjności wspomnianych przepisów, z drugiej strony stwierdził, że zachowują one moc obowiązującą przez okres 18 miesięcy. Zachowanie przez wskazany okres mocy obowiązującej art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy podyktowane było zarówno potrzebą ochrony przyrody jak i koniecznością podjęcia przez parlament odpowiedniej inicjatywy ustawodawczej w celu uchwalenia przepisów, które mają zastąpić te niezgodne z Konstytucją. Niestety zabieg powyższy spowodował spore rozbieżności interpretacyjne, co do możliwości stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Ukształtowały się w tym zakresie dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym z nich, orzeczenia "odraczające" wejście w życie orzeczeń TK w takim zakresie wprawdzie obalają domniemanie konstytucyjności przepisów, ale przepisy te obowiązują do dnia utraty ich mocy i powinny być stosowane (Por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. II OSK 1745/07. Wszystkie orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugie stanowisko, do którego przychyla się Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie, podzielając stanowisko w tym względzie stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2710/14, skłania się ku poglądowi, że nie można do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tak oznaczonego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania, a samo odroczenie utraty mocy obowiązującej ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok NSA z 26 maja 2009 r., sygn. II OSK 290/09). Za trafnością drugiego z przedstawionych stanowisk przemawiają także względy pragmatyczne. Nie ma logicznych przesłanek, aby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1403/05; z dnia 9 marca 2010 r. sygn. I FSK 105/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że skarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy B. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzewa gatunku świerk zostały podjęte na podstawie przepisu sprzecznego z normą konstytucyjną, mimo odroczenia utraty mocy obowiązywania zakwestionowanych przepisów. Wskazać przy tym należy, że odraczając termin wejścia Trybunał miał na uwadze toczące się prace legislacyjne zmierzające do zmiany zasad wymierzania kar administracyjnych za usuwanie drzew lub krzewów. Biorąc pod uwagę przyczyny uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji zbędne stało się odnoszenie do poszczególnych zarzutów skargi. W wyroku z dnia 9 października 2013 r. (sygn. II FSK 2497/13) NSA stwierdził, że decyzja wydana na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją obarczona jest poważną wadą. W interesie praworządności leży zatem jak najszybsze zlikwidowanie konsekwencji prawnych, które powstały w związku z zastosowaniem niekonstytucyjnego przepisu, co zwykle realizowane jest poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonych taką wadą decyzji. Wada ta jest na tyle istotna, iż stanowi samoistną i wystarczającą podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a w takiej sytuacji wszelkie inne możliwe i zarzucane naruszenia prawa materialnego, czy procesowego, siłą rzeczy stają się drugorzędne (wtórne) i nie zawsze zachodzić będzie potrzeba ich oceniania na danym etapie sprawy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) P.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. w przypadku uchylenia decyzji obowiązkiem Sądu I instancji jest udzielenie wskazówek organom co do dalszego postępowania. Kwestia ta w niniejszej sprawie jest wysoce problematyczna, bowiem oceniany przepis według orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest przepisem niekompletnym - nie zawierającym unormowania w zakresie oceny prawnej okoliczności popełnienia czynu. Według orzeczenia Trybunału powołane przepisy art. 88 ust.1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niekonstytucyjne bowiem nie określają przesłanek miarkowania kary. Warto jednak zwrócić uwagę, iż odroczenie wejścia w życie wyroku TK zostało podyktowane potrzebą ochrony przyrody jak i koniecznością uchwalenia odpowiednich zmian w ustawie o ochronie przyrody. Zatem dopiero wejście w życie takiej noweli umożliwi rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia na G.Z. kary pieniężnej za usunięcie drzewa.