II SA/Gl 526/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik ( spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w S., J. N., K. S., M. M., M. N., S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wspólnoty gruntowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 5 maja 2003 r. skierowanym do Starosty [...] M. M., J. N., S. K., K. S. i M. N. członkowie Spółki "A" oraz Stowarzyszenie "B" wnieśli o wydanie decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28 poz. 169 ze zm., zwanej dalej ustawą lub u.z.w.g.). Złożony na ręce Starosty [...] wniosek dotyczył nieruchomości zapisanych w ewidencji gruntów miasta S. na Wspólnotę "C". W ocenie autorów wniosku dotychczas nie została wydana w tym trybie decyzja na co, ich zdaniem, wskazuje m.in. ostateczna decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] r. Nr [...]. Starosta [...] pismem z dnia 12.05.2003 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie stwierdzając, że jest ono prowadzone na wniosek stowarzyszenia zwykłego "B". W piśmie z dnia 19 maja 2003 r. wnioskodawcy stwierdzili, że żądanie określone w ich piśmie z dnia 5 maja 2003 r. zgłosili jako członkowie Spółki "A", zaś stowarzyszenie "B" jedynie wniosek ten popiera. Po przeprowadzeniu postępowania Naczelnik Wydziału Mienia Starostwa [...] powołując się na upoważnienie Starosty [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekła o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia, iż nieruchomości położone na terenie miasta S., zapisane w operacie ewidencji gruntów miasta S. na Wspólnotę "C" stanowią wspólnotę gruntową, bądź mienie gromadzkie. W podstawie prawnej tej decyzji wskazany został art. 105 § 1, art. 268a k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 i art. 3 u.z.w.g. W uzasadnieniu organ zdał szczegółową relację z przebiegu wcześniej toczących postępowań w sprawie tej Wspólnoty omawiając m.in. treść szeregu decyzji administracyjnych oraz orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w S., wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią tę wspólnotę. Wskazał, że w kwestii stanowiącej przedmiot rozstrzygniecia przesądzające znaczenie ma decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], utrzymana w mocy decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją tą umorzone zostało postępowanie w przedmiocie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Wniesiona przez członków Spółki "A" skarga na ostatnio wymieniona decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa została oddalona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r. (sygn. akt II SA 557/99 i 736-777/99). W wyroku tym NSA potwierdził stanowisko organów orzekających, że objęte postępowaniem grunty nie spełniają określonych w art. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych warunków do uznania ich za wspólnotę gruntową. Kierując się tymi orzeczeniami organ I instancji uznał, że sprawa ustalenia, które nieruchomości na terenie miasta S. stanowią wspólnotę gruntową, a do tego zmierzało oparte na treści art. 8 ust. 1 ustawy żądanie wnioskodawców, została już ostatecznie rozstrzygnięta obowiązującymi decyzjami. Biorąc pod uwagę treść art. 16 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. prowadzić to musiało, w ocenie organu I instancji, do umorzenia wszczętego postępowania. W ocenie Starosty brak było też podstaw do przyjęcia, że nieruchomości, których dotyczył wniosek stanowią mienie gromadzkie w rozumieniu art. 8 ust. 2 ustawy. W szczególności, jego zdaniem, zachowują aktualność oceny powoływanych przez strony tytułów prawnych zawarte we wcześniejszych decyzjach i wyrokach sądów administracyjnych. Organ wskazał także na przesądzające brzmienie art. 1 ust. 3 ustawy wyłączające unormowanie zawarte w ustępie 2 tego artykułu w przypadkach mienia gromadzkiego położonego na terenie miast i osiedli. Taka zaś sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż S. otrzymał prawa miejskie przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zdaniem Starosty [...] identyczna ocena tej kwestii wynika także z powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 6 października 1999 r., którym był on związany zgodnie z treścią art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.). Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. M., J. N., K. S., M. N. i S. K. oraz stowarzyszenie "B" domagając się jej uchylenia jako nieważnej z uwagi na szereg jej wad, w tym wydanie jej w warunkach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zarzucili niedopuszczalność orzekania w sprawie stanowiącej przedmiot kwestionowanej decyzji bowiem została ona już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a mianowicie decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Z uwagi na bezprzedmiotowość takiego postępowania decyzja o umorzeniu postępowania nie powinna zawierać w szczególności rozważań i ustaleń co do istoty sprawy, a takie znalazły się w objętym odwołaniem orzeczeniu. Odwołujący się zarzucili organowi I instancji także "fałszywe i niepełne relacjonowanie stanu faktycznego odnośnie dotychczasowych ustaleń, wadliwe interpretowanie przepisów, pomijanie istotnych okoliczności, sprzeczności logiczne, przeinaczanie (manipulowanie) wypowiedzi innych organów, naruszanie procedury postępowania administracyjnego i inne". Nieprawidłowości te zostały następnie przez nich bliżej opisane. Wywody odwołania dotyczące tych kwestii zmierzały w konsekwencji do podważenia ustaleń Starosty [...] dotyczących istoty sprawy, a mianowicie, że w dniu wejścia w życie u.z.w.g. w stosunku do objętych postępowaniem nieruchomości nie została spełniona żadna z przesłanek koniecznych do powstania z mocy prawa wspólnoty gruntowej lub do uznania tych nieruchomości za mienie gromadzkie. Odwołujący się wskazali wreszcie, na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] r., którą uchylona została decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] r. odnosząca się do gruntów stanowiących wspólnotę gruntową. W decyzji tej Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyraziła pogląd, że aby stwierdzić przejęcie przez gminę z mocy prawa mienia gromadzkiego należy wpierw uzyskać decyzję opartą na przepisie art. 8 ust. 1 u.z.w.g., w której winny zostać ustalone nieruchomości stanowiące mienie gromadzkie oraz stanowiące mienie wspólnoty gruntowej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa – zdaniem autorów odwołania - zignorowała zatem ustalenia NSA zawarte w wyroku z 6 października 1999 r., że przedmiotowe nieruchomości stanowiły mienie gminne oraz zignorowała decyzję Wojewody [...] i Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych kontrolowane wymienionym wyrokiem NSA. Przywołana decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została zaskarżona przez Burmistrza S. do NSA, który wyrokiem z dnia 5 listopada 2003 r., I SA 2690/02, skargę tę oddalił podważając tym samym, zdaniem odwołujących się, ustalenia zawarte w wyroku z dnia 6 października 1999 r. W piśmie z dnia 10 marca 2005 r. odwołujący się dodatkowo także podnieśli, że w postępowaniu przed organem I instancji nie była należycie reprezentowana Spółka "A". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło decyzję Starosty [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W podstawie prawnej decyzji SKO wskazało m.in. art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 w zw. z art. 28 i art. 31 k.p.a. oraz art. 1, art. 6, art. 8 ust. 7 i art. 14 ust. 1 u.z.w.g. i w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Uzasadniając to orzeczenie organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji nie mogła się ostać. Nie wynikało to jednak z uwzględnienia zarzutów odwołania lecz z innych względów. Zdaniem Kolegium w dotychczasowym postępowaniu przed organem I instancji nie został ustalony status prawny odwołującego się stowarzyszenia zwykłego "B", gdyż nie zostało w tej sprawie wydane postanowienie o dopuszczeniu tego Stowarzyszenia do udziału w sprawie w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. W wyniku tego decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania, a tym samym obarczona jest wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Organ II instancji uznał również za niedopuszczalne wydanie takiego postanowienia w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. SKO stwierdziło przy tym, że dopuszczalne było wniesienie odwołania przez Stowarzyszenie, gdyż została do niego skierowana decyzja organu I instancji, a zatem uprawnienie do wniesienia odwołania miało charakter procesowy, a nie materialnoprawny. SKO zwróciło też uwagę, że w dotychczasowym postępowaniu nie została wyjaśniona sprawa upoważnienia do wydania decyzji w imieniu Starosty [...] dla A. G. Naczelnika Wydziału Mienia Starostwa [...], bowiem brak jest w aktach odpowiedniego upoważnienia. W kwestii zarzutu dotyczącego reprezentacji w postępowaniu przed Starostą Spółki "A" Kolegium uznało, że była ona należycie reprezentowana, bowiem w postępowaniu administracyjnym reprezentował ją kurator ustanowiony w trybie art. 42 k.c. postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...], który został umocowany do reprezentowania Spółki. W skardze na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Stowarzyszenie "B" oraz M. M., J. N., S. K., K. S. i M. N. wnieśli o jej uchylenie celem merytorycznego rozpoznania odwołania przez organ II instancji. Zdaniem skarżących, wbrew stanowisku SKO Stowarzyszenie miało przymiot strony postępowania, jakkolwiek nie zostało formalnie wydane oparte na treści art. 31 § 2 k.p.a. postanowienie o dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu. Do dopuszczenia tego doszło bowiem przez czynności faktyczne szczegółowo opisane w skardze oraz skierowanie do Stowarzyszenia decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżących nie było także przeszkód do wydania postanowienia w trybie art. 31 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. Wątpliwości co do upoważnienia posiadanego przez Naczelnika Wydziału Mienia do wydania decyzji w imieniu Starosty [...] w ocenie autorów skargi SKO powinno wyjaśnić poprzez przeprowadzenie w tym przedmiocie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, a nie uchylać z tego powodu decyzji. W skardze ponownie postawiony został zarzut niewłaściwej reprezentacji w postępowaniu administracyjnym Spółki "A". Reprezentowanie tej Spółki w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie jest bowiem działaniem zmierzającym do zapewnienia osobie prawnej istnienia niezbędnych organów, o którym mowa w art. 42 § 2 Kodeksu cywilnego. Skarżący zwrócili też uwagę na "wątpliwości" dotyczące sposobu doręczenia wydanych w sprawie decyzji, w związku z treścią art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zakwestionowali również upoważnienie do reprezentowania Gminy S. udzielone pracownikowi Urzędu Gminy R. S. Wreszcie podtrzymali zawarte w odwołaniu stanowisko, że zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] r. niezależnie od kwestionowania przez nich legalności tego orzeczenia, nie zgodzili się jednak z uzasadnieniem rozstrzygnięcia Starosty . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasowe stanowisko i jego argumentację. Dodatkowo SKO zwróciło uwagę, że nie mogło wydać postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, gdyż taki wniosek nie został przez to Stowarzyszenie zgłoszony. Niedopuszczalne było też uchylenie decyzji organu I instancji tylko w zakresie jej uzasadnienia, a w zasadzie tego żądano w odwołaniu. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2006 r., II SA/Gl 533/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. N., M. M., S. K., K. S. i J. N., natomiast ze skargi Stowarzyszenia "B" uchylił zaskarżoną decyzję SKO w K. Oddalając skargę członków Wspólnoty "C" WSA w Gliwicach uznał, że nie byli oni legitymowani do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. bowiem swój interes prawny wywodzili oni jedynie z przysługujących im uprawnień do udziału w tej wspólnocie. Zdaniem WSA należało zatem przyjąć, że M. N., M. M., S. K., K. S. i J. N. nie posiadali odrębnego własnego interesu prawnego, innego niż spółka utworzona do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty utworzonej zgodnie z treścią art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, która w świetle art. 5 ust. 1 tej ustawy jest osobą prawną. Uwzględniając natomiast skargę stowarzyszenia "B" WSA stwierdził, że była ona zasadna z uwagi na naruszenie decyzją SKO przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stowarzyszenie to, jako wpisane do ewidencji stowarzyszeń Starostwa Powiatowego w B. jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i art. 31 tej ustawy. WSA przyjął także, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w wyniku uwzględnienia żądania tego Stowarzyszenia, co skutkowało uzyskaniem przez niego przymiotu strony w rozumieniu art. 31 § 3 k.p.a. Ustalenia tego, zdaniem Sądu, nie mogła podważyć okoliczność, że w sprawie nie doszło do formalnego wydania postanowienia o wszczęciu postępowania, skoro nie tylko wszczęte zostało ono na żądanie tego Stowarzyszenia, ale i zostało z jego udziałem przeprowadzone. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku w części uchylającej zaskarżoną decyzję wniosło SKO w K. Kolei J. N. i M. M. wnieśli skargę kasacyjna od części wyroku, którą oddalono skargę M. N., M. M., S. K., K. S. i J. N. Kolegium domagając się uchylenia kwestionowanej przez niego części wyroku zarzuciło jej wydanie z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z wadliwą wykładnią art. 80 oraz art. 31 § 2 i art. 61 § 4 k.p.a. Zakwestionowana wykładnia ostatnio wymienionych przepisów doprowadziła do błędnej i dowolnej oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia, że organ administracji może kwalifikować żądania składane w postępowaniu administracyjnym jako żądania innego podmiotu oraz utożsamienia postanowienia o wszczęciu postępowania z zawiadomieniem o wszczęciu postepowania. Z kolei J. N. i M. M. zarzucili wydanie wyroku w części oddalającej ich skargi oraz skargi pozstałych członków Wspólnoty "C" domagając się uchylenia tej części orzeczenia WSA. Zarzucili, że ta część wyroku wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 8 ust. 1 i ust. 6 u.z.w.g. oraz art. 42 § 2 k.c. przez błędną ich wykładnię oraz z naruszeniem prawa procesowego, a to art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu znajdującego się w aktach sprawy w postaci zaświadczenia wydanego kuratorowi Spółki, w którym określono zakres jego uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 59/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Uzasadniając swoje orzeczenie NSA wskazał, że w sprawie wystąpiła jedna z przyczyn nieważności postępowania, którą zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. był obowiązany uwzględnić z urzędu. W postępowaniu przed sądem I instancji na skutek naruszenia przez ten sąd przepisów pozbawiona bowiem została możności obrony swych praw Spółka "A", co wyczerpuje przesłankę przewidzianą w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa Spółka nie ma organów statutowych uprawnionych do jej reprezentacji, a działania kuratora ustanowionego przez sąd powszechny w trybie art. 42 § 1 k.c. nie doprowadziły do powołania organów upoważnionych do jej reprezentacji, nie doszło także do likwidacji tej osoby prawnej. Powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2004 r., III CK 249/2003, [w:] OSNC z 2005 r. nr 5, poz.87, NSA wskazał, że przepis art. 42 § 2 k.c. zakreśla kompetencje kuratora do czynności w nim wskazanych, a zatem nie mógł on reprezentować Spółki w niewymienionych w tym przepisie czynnościach w zastępstwie jej statutowych organów. NSA nie podzielił zatem stanowiska zajętego przez WSA w Gliwicach w przywołanym wyroku, że kurator ustanowiony na podstawie art. 42 § 1 k.c. mógł reprezentować Spółkę "A" w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W następstwie tego wyroku WSA w Gliwicach orzekając w innym składzie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2008 r., II SA/Gl 526/08, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w oparciu o przepis art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu powołania organów Spółki "A". W wyniku rozpoznania zażalenia M. M., J. N., S. K., K. S. i M. N. oraz Stowarzyszenia "B" NSA postanowieniem z dnia 23 grudnia 2008 r., II OZ 1125/08, NSA uchylił to postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że w dniu 16 listopada 2008r. Ogólne Zebranie Członków Spółki "A" powołało jej władze statutowe, a to Zarząd oraz Komisję Rewizyjną, a tym samym skoro zostały powołane statutowe organy Spółki brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpatrując skargę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja SKO w K. wydana została ponadto z naruszeniem przepisów postępowania, co mialo istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne jest w sprawie, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organami obu instancji Spółka "A" była reprezentowana przez kuratora powołanego postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r., [...] , które zostało zmienione następnie postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., [...]. Z treści uzasadnienia zapadłego w sprawie wyroku kasacyjnego NSA z dnia 10 marca 2008r., II OSK 59/07 wynika tymczasem, że kurator ustanowiony w trybie art. 42 § 1 k.c. nie mógł reprezentować w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoby dla której został ustanowiony, nie był on bowiem uprawniony do jej reprezentowania w sprawach wykraczających poza kompetencje wskazane w art. 42 § 2 k.c. Dokonana przez NSA wykładnia przywołanych przepisów Kodeksu cywilnego, którą stosownie do normy wynikającej z art. 190 p.p.s.a. związany jest skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, nakazuje przyjąć, że Spółka "A" nie była także należycie reprezentowana w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Tym samym należało stwierdzić , że wskazana Spółka bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, co wypełnia przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz stosownie do art. 135 p.p.s.a. także decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu należało podzielić również argumentację skarżących uznających za błędne stanowisko SKO w K. kwestionujące występowanie Stowarzyszenia "B" na prawach strony postępowania przed organem I instancji. Przepis art. 31 § 1 k.p.a. stanowiący formalnoprawną podstawę orzekania w tej kwestii dopuszcza kilka rodzajów uczestnictwa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby. W szczególności organizacja taka może domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego, może także zgłosić żądanie wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w nim, może wreszcie domagać się dopuszczenia jej do postępowania toczącego się w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym w każdej instancji i toczącego się w każdym trybie ( por. w tej kwestii stanowisko J . Borkowskiego [w:] B. Adamiak , J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000, s. 225). Przesłankami dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, które muszą zostać spełnione łącznie, jest zgodność zgłoszonych przez tę organizację żądań z jej celami statutowymi, a także względy interesu społecznego. Spełnienie wskazanych wyżej przesłanek warunkuje także uwzględnienie żądania organizacji społecznej dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym ostatnim przypadku spełniona winna zostać jednak jeszcze dodatkowa przesłanka, a mianowicie żądanie wszczęcia postępowania może zostać skutecznie zgłoszone tylko w postępowaniu, które może zostać wszczęte z urzędu. Przepis art. 8 ust. 1 u.z.w.g. nie pozostawia jednak wątpliwości, że postępowanie dotyczące ustalenia nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, którego wszczęcia domagały się podmioty występujące po stronie skarżącej jest wszczynane z urzędu. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że postępowanie to zostało wszczęte na żądanie Stowarzyszenia "B", mimo iż organ I instancji nie wydał wymaganego przepisem art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia o wszczęciu postępowania . Świadczy o tym treść zawiadomienia z dnia 12.05.2003 r. o wszczęciu tego postępowania ( karta 7 akt adm.). Odmienne w tym względzie stanowisko pozostałych skarżących wyrażone w ich piśmie z dnia 19 maja 2003 r. (karta 19 akt adm.) nie można uznać za wiążące, skoro ani ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ani Kodeks postępowania administracyjnego nie statuują procesowej formy "popierania" wniosku o wszczęcie postępowania. O podtrzymaniu przez organ I instancji treści zawiadomienia z dnia 12 maja 2003 r. świadczy przy tym treść pisma tego organu z dnia 12 czerwca 2003 r. (karta 22 akt adm.). W aktach sprawy brak także postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, że postanowienie o dopuszczeniu stowarzyszenia do udziału postępowaniu może być wydane tylko na żądanie (wniosek) zainteresowanej organizacji społecznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie precyzuje jednak, jakie warunki formalne winien spełniać taki wniosek, a zatem należy przyjąć, że wymogi takie mogło spełniać szereg pism opatrzonych pieczęcią stowarzyszenia i podpisanych przez jego Prezesa, które były kierowane do organu I instancji. Dotyczy to w szczególności znajdujących się w aktach sprawy pism zawierających wnioski dowodowe (m.in. k – 104, 146 i In.), czy te w których Stowarzyszenie domagało się udostępnienia mu odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (k - 149, 151). Treść żądań zawartych w tych pismach wskazuje, że Stowarzyszenie "B" domagało się w nich respektowania przez organ I instancji jego praw jako strony postępowania. W aktach sprawy znajduje się także kopia statutu (regulaminu) Stowarzyszenia "B", z którego wynika niekwestionowana przez organy obu instancji zgodność celów tej organizacji z celami tocznego się postępowania. Przywołane okoliczności faktyczne dowodzą, że organ I instancji w początkowej fazie postępowania uchybił obowiązkowi wezwania Stowarzyszenia w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a. do wypowiedzenia się, czy składane przez nie pisma należy traktować jako formalny wniosek, o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a którego rozpatrzenie winno skutkować wydaniem w oparciu o przepis w art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia w przedmiocie dopuszczenia tej organizacji społecznej do toczącego się postępowania administracyjnego. Nie dopełniając tych obowiązków Starosta [...] poprzez czynności faktyczne dopuścił jednak Stowarzyszenie "B" do udziału w postępowaniu na prawach strony. Świadczą o tym liczne pisma kierowane przez ten organ do Stowarzyszenia, w tym: zawiadomienia dotyczące przeprowadzania szeregu czynności dowodowych. Organ zapewnił także tej organizacji udział w rozprawie administracyjnej w charakterze strony postępowania i wreszcie doręczył jej decyzję administracyjną kończącą postepowanie w I instancji. Przeprowadzane rozważania należy uzupełnić spostrzeżeniem, że na postanowienie pozytywnie rozstrzygające o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie przysługuje zażalenie, a zatem stosownie do przepisu art. 124 § 2 k.p.a. nie wymagało ono uzasadnienia faktycznego i prawnego. Powyższe rozważania prowadzić muszą do wniosku, że mimo iż w sprawie doszło do naruszenia regulacji zamieszczonych w art. 31 k.p.a. Stowarzyszenie "B" brało jednak udział na prawach strony w postępowaniu toczącym się przed Starostą [...]. Stanowisko Sądu znajduje oparcie także w dotyczącej tych kwestii dominującej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyroki NSA z dnia 17 listopada 1988 r., IV SA 855/88, [w:] ONSA 1990, nr 1, poz. 3 oraz z dnia 20 października 2005 r., II OSK 94/05, [w:] LEX nr 201347). W ostatnio przywołanym orzeczeniu NSA stwierdził wręcz, że "jeżeli organ administracji nie wydał wymaganego przez art. 31 § 2 k.p.a. formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, to fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym". Wbrew stanowisku organu odwoławczego z obowiązujących przepisów nie wynika wreszcie aby wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie mógł być złożony i uwzględniony dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji. Możliwość taka nie jest przy tym kwestionowana ani w doktrynie ani w orzecznictwie. W konsekwencji logiczne i oczywiste jest zdaniem Sądu stanowisko, że zgłoszenie takiego wniosku dopiero na etapie postępowania przed organem odwoławczym, nie mogło stanowić podstawy uchylenia orzeczenia organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Za pozbawione podstaw prawnych należy uznać też w związku z tym zapatrywanie SKO, że za odmiennym stanowiskiem przemawia zachowanie wymogu dwuinstancyjności postępowania wynikającego z art. 15 k.p.a. Błędne jest zatem stanowisko SKO, że dla rozstrzygnięcia statusu Stowarzyszenia jako strony postępowania konieczne było wydanie orzeczenia opartego na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Z przytoczonych wyżej względów nie można też zgodzić się ze stanowiskiem, że decyzja organu I instancji z tego powodu była dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skład Sądu uznał odmiennie niż w uchylonym wyroku z dnia 12 czerwca 2006 r., II SA/Gl 533/05, że skarżący M. N., M. M., S. K. i K. S. byli legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in. każdy kto ma w tym interes prawny. Tym samym skoro przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym zapadła zaskarżona decyzja było ustalenie w trybie art. 8 ust. 1 u.z.w.g., które z nieruchomości gruntowych zapisanych w ewidencji gruntów na Wspólnotę "C" stanowią mienie tej wspólnoty bądź mienie gromadzkie, to w stronami w takim postępowaniu są wszyscy uprawnieni w myśl art. 6 u.z.w.g. do udziału we wspólnocie gruntowej (por w tej kwestii wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2007 r., II SA/Gl 355/06, niepubl.). Zdaniem Sądu podstawą uchylenia decyzji organu nie mogła być także okoliczność związana z wątpliwościami dotyczącymi posiadania upoważnienia Starosty [...] przez osobę podpisującą decyzję w imieniu tego organu. Podstawę taką mogło stanowić jedynie ustalenie, że istotnie osoba podpisana pod decyzją upoważnienia takiego nie posiadała, względnie nieprzedłożyła ona na żądanie organu odwoławczego przedmiotowego upoważnienia, przesłanki te w dacie wydania zaskarżonej decyzji jednak nie wystapiły. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zarówno w podstawie , prawnej wydania decyzji organu I instancji (art. 268a k.p.a.), jak i przy podpisie decyzji powołano się na upoważnienie Starosty [...]. Jeżeli zatem SKO miało wątpliwości czy takie upoważnienie rzeczywiście zostało wydane to, jak słusznie zwrócono uwagę w skardze, powinno te wątpliwości wyjaśnić żądając przedstawienia tego upoważnienia. Zdaniem Sądu upoważnienie takie, którego kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem znajduje się na stronie 228a akt administracyjnych, nie budzi wątpliwości i mogło mieć niewątpliwie zastosowanie w rozpatrywanej sprawie indywidualnej należącej do właściwości starosty. Odnosząc się do zgłoszonych w skardze zastrzeżeń dotyczących pełnomocnictwa udzielonego przez Gminę S. pracownicy Urzędu Gminy R. S. podzielić należy w tej kwestii z kolei stanowisko SKO zawarte w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu niezasadny był także zarzut naruszenia przez organy orzekające treści art. 8 ust. 6 u.z.w.g. polegający na zaniechaniu podania zapadłej w sprawie decyzji do wiadomości osób uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłoszenie jej poprzez wywieszenie w urzędzie gminy na okres 14 dni. W kontrolowanej sprawie organ I instancji wydał bowiem decyzję umarzającą postępowanie, a zatem nie doszło w niej do ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] zapewni prawidłową reprezentację w postępowaniu Spółki "A". Organ ten zwróci się w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do Stowarzyszenia "B" o wskazanie czy kierowane do niego pisma należy traktować jako wniosek o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W razie uzyskania potwierdzenia tej okoliczności Starosta po zanalizowaniu celów statutowych tej organizacji oraz rozważeniu czy za dopuszczeniem jej do postępowania przemawia interes społeczny, wyda postanowienie w trybie art. 31 § 2 k.p.a. Z uwagi na okoliczność, że kontrolowana decyzja SKO ograniczała się do kwestii dotyczących spełnienia wymogów formalnych w postępowaniu przed organem I instancji Sąd nie jest uprawniony w oparciu o normę wynikającą z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. do wskazania sposobu rozstrzygnięcia w tym postępowaniu kwestii merytorycznych. Zamieszczenie w wyroku zapadłym w tego rodzaju sprawie wskazań dotyczących sposobu merytorycznego załatwienia sprawy spowodowałoby bowiem wejście Sądu w kompetencje organów administracji, a tym samym stałoby w sprzeczności z funkcją kontrolną sprawowaną przez sądy administracyjne stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 lit. b i c i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O niewykonalności orzeczenia do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi oraz wpis od zażalenia wniesionego do NSA Sąd oparł na przepisach art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.