II SA/Gl 56/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 8 listopada 2024 r. nr SKO.4106.581.2024 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Pismem nadanym dnia 6 grudnia 2024 r. M. M. (dalej: Skarżąca), wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 8 listopada 2024 r. znak SKO.4106.581.2024 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 31 maja 2024 r. znak [...], Prezydent Miasta C. (dalej: organ pierwszej instancji) działając na podstawie art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b, ust. 2e, ust. 2f, art. 62 ust. 2, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 z późn. zm.): - w pkt 1 decyzji – ustalił Skarżącej odpłatność za pobyt J. S. (dalej: pensjonariusz) w Domu Pomocy Społecznej w C. od dnia 13 lipca 2023 r. do dnia 31 lipca 2023 r. kwocie 150,26 zł, - w pkt 2 decyzji – ustalił Skarżącej odpłatność za pobyt pensjonariusza w Domu Pomocy Społecznej w C. od dnia 1 sierpnia 2023 r. do dnia 31 marca 2024 roku w kwocie po 245,17 zł, - w pkt 3 decyzji – ustalił Skarżącej odpłatność za pobyt pensjonariusza w Domu Pomocy Społecznej w C. od dnia 1 kwietnia 2024 roku w kwocie po 309,72 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił stan faktyczny i prawny oraz argumentację na poparcie ustalonej wysokości odpłatności za pobyt pensjonariusza w Domu Pomocy Społecznej w okresach wskazanych w decyzji. Decyzja zawierała pouczenie o prawie wniesienia środka odwoławczego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem organu pierwszej instancji w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Decyzja została doręczona Stronie w dniu 14 czerwca 2024 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru - korespondencja odebrana osobiście przez Skarżącą, akta administracyjne, karta bez numeru). W dniu 27 czerwca 2024 r. Strona nadała pismo zatytułowane "odwołanie" podnosząc względem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji zarzuty naruszenia: art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak rzeczywistego uzasadnienia treści wydanej decyzji zarówno co do podstawy prawnej, jak i podstawy faktycznej decyzji, co uniemożliwia pełną i merytoryczną weryfikację zaskarżonej decyzji, a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz zaniechanie wyjaśnienia przepisów prawa, na podstawie których decyzja została wydana. Strona podkreśliła, że postępowanie dowodowe powinno zostać uzupełnione, ponieważ organ ograniczył się wyłącznie do informacji o wysokości osiąganych dochodów rodziny Strony, ponadto z uwagi na zawartą umowę określającą wysokość opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, która nie została rozwiązana, brak było zdaniem Strony podstaw do ustalenia odpłatności w drodze decyzji administracyjnej. Wskazała również na okoliczność przekazania mieszkania komunalnego należącego uprzednio do pensjonariusza, podając, że osoba, która otrzymała ten składnik majątku powinna zapewnić opiekę. Odwołanie nie zostało podpisane przez Stronę, nadto jak wynika z adnotacji pracownika organu - odwołanie nie zawierało załącznika, tj. odpisu odwołania. Pismem z dnia 5 lipca 2024 r. organ odwoławczy wezwał Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych poprzez własnoręczne podpisanie odwołania z dnia 26 czerwca 2024 r. w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, wyjaśniając, że uzupełnienie podpisu można dokonać poprzez podpisanie przekazanej kserokopii pisma, a następnie zwrócenie go na adres Samorządowego Kolegium Odwoławczego lub też poprzez osobiste zgłoszenie się do siedziby Kolegium i złożenie podpisu na egzemplarzu oryginału odwołania pozostawionego w aktach sprawy. Organ odwoławczy poinformował też, że odwołanie nie zawierało załącznika w postaci odpisu odwołania jak wskazano na stronie 4 pisma. Strona została poinformowana, że "nieuzupełnienie powyższego braku skutkować będzie stwierdzeniem w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania". Wezwanie zostało doręczone w dniu 9 lipca 2024 r. (wydruk elektronicznego potwierdzenia odbioru w aktach sprawy, korespondencja odebrana osobiście przez Skarżącą, karta bez numeru). W odpowiedzi do akt wpłynęła korespondencja nadana w dniu 10 lipca 2024 r. (pieczęć na kopercie), z wpływem do organu w dniu 11 lipca 2024 r. Jak wynika z pieczęci wpływu korespondencji do organu odwoławczego: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie. Kancelaria Ogólna. [...]. L.dz. [...]. Podpis. Pusta koperta." (koperta w aktach sprawy). Zgodnie z treścią protokołu sporządzonego w dniu [...] r. znak [...]: "W celu zarejestrowania przesyłki [...] A. O. w zastępstwie za nieobecną [...] B. U. otworzyła kopertę. W obecności świadka Członka etatowego K. S. stwierdziła brak jakiejkolwiek zawartości koperty, tj. koperta była pusta. Wobec powyższego faktu sprawę zarejestrowano pod nr [...] w celu podjęcia dalszych czynności przez skład orzekający Kolegium". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, działając w parciu o art. 134 w zw. z art. 127, art. 129 oraz art. 63 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), postanowieniem z dnia 8 listopada 2024 r. znak [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan sprawy, zauważając, że odwołanie zostało wniesione w terminie, jednak nie zawierało własnoręcznego podpisu oraz załącznika w postaci odpisu pisma. Po przywołaniu brzmienia przepisów mających zastosowanie w sprawie wyjaśnił, że każde podanie, w tym odwołanie obligatoryjnie musi zawierać 4 zasadnicze elementy: określone żądanie, wskazanie osoby, od której pochodzi podanie, adres tej osoby oraz jej podpis. Wskazanie osoby, od której pochodzi podanie, jej adresu oraz złożenie podpisu przez tę osobę pozwalają organowi na zidentyfikowanie podmiotu, od którego pochodzi podanie. Dopiero złożenie podpisu pod treścią podania oznacza, że mamy do czynienia z uzewnętrznionym oświadczeniem woli bądź też wiedzy określonej osoby, która złożyła podpis. Brak podpisu należy zaliczyć do braku formalnego podania uniemożliwiającego wywołanie skutku prawnego związanego z jego wniesieniem. Organ odwoławczy obowiązany był ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, i w rozpoznawanej sprawie stwierdził, że Strona wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, którego nie podpisała, a następnie nie uzupełniła podpisu pomimo prawidłowego wezwania do usunięcia braku formalnego odwołania. Postanowienie zostało doręczone Skarżącej w dniu 15 listopada 2024 r. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia: - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, poprzez przyjęcie, że Strona nie dopełniła we właściwy sposób ciążącego obowiązku polegającego na uzupełnieniu braków formalnych w postaci podpisania odwołania i wysłania go listem poleconym, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego i załączone do skargi oświadczenie winno prowadzić do odmiennych wniosków, - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wydanej decyzji ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz zaniechanie wyjaśnienia przepisów prawa, na podstawie których decyzja została wydana. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podała, że "na skutek braków formalnych w postaci braku własnoręcznego podpisu, jak również braku odpisu odwołania" została wezwana do ich uzupełnienia. Wyjaśniła, że "po sporządzeniu wskazanej dokumentacji i naniesieniu podpisu, przygotowałam korespondencję do wysyłki. Niemniej jednak z uwagi na brak czasu i obowiązki zarówno zawodowe jak i osobiste poprosiłam (o pomoc) w zapakowaniu i wysłaniu pisma swoją znajomą E. K. . E. K. , dokonała wysyłki z jej zawartością w zakreślonym terminie. Na powyższą okoliczność przedkładam oświadczenie E. K. , z treści którego wynika, iż dokonała zapakowania i wysyłki przesyłki." W dalszej części skargi Skarżąca ponowiła stanowisko przedstawione na etapie wniesionego odwołania. Do skargi Skarżąca przedłożyła oświadczenie E. K. z dnia 2 grudnia 2024 r. o treści: "oświadczam, iż w miesiącu lipcu 2024 r., dokonałam na prośbę M. M. przygotowania przesyłki (zapakowania) i jej wysłania. Powyższe wynikało z faktu, iż M. M. miała nadmiar obowiązków zawodowych i osobistych. Z uwagi na pracę w jednym biurowcu mogłam podjąć się pomocy w tym zakresie" (karta nr 6 akt sądowych), oraz podpisany egzemplarz odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Zwrócił również uwagę, że wszczęcie postępowania odwoławczego uzależnione jest od skutecznego wniesienia środka odwoławczego. Odwołanie, które nie zostało podpisane, nie wywołuje żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, a tym bardziej nie daje możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia. W rozpoznawanej sprawie Strona nie złożyła na odwołaniu własnoręcznego podpisu, z tej przyczyny została wezwana do usunięcia w terminie 7 dni braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, braku tego jednak nie uzupełniła w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryterium legalności, stało się zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy, decyzja organu pierwszej instancji z dnia 31 maja 2024 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt pensjonariusza w Domu Pomocy Społecznej została doręczona w dniu 14 czerwca 2024 r. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia zostało nadane w ustawowym terminie, tj. w dniu 27 czerwca 2024 r., lecz nie zostało podpisane przez Skarżącą. Powyższa okoliczność nie była w sprawie kwestionowana. Przypomnieć należy, że rozpoznanie odwołanie pomimo braku podpisu stanowi naruszenie przepisów postępowania. Uruchomienie bowiem kompetencji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy bez odwołania jest działaniem dotkniętym wadą, z reguły uznawaną nawet za wadę kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10). Organ, do którego wpłynęło odwołanie, w tzw. postępowaniu wstępnym, zobowiązany jest przede wszystkim do zbadania, czy odwołanie spełnia wszystkie formalne wymagania określone przez przepisy prawa. Z art. 128 k.p.a. wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zauważyć należy jednak, iż wobec faktu, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., powinno ono zawierać pewne niezbędne elementy. Wymagania formalne podania (odwołania, zażalenia, żądania, wyjaśnienia) określa art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Stosownie do § 2 tej regulacji, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei z art. 63 § 3 k.p.a. wynika, że podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z powyższego przepisu wynika więc, że podpis jest niezbędnym elementem każdego podania wnoszonego do organu administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniesione przez stronę odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym podpisu, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Tak też postąpił organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie. Pismem z dnia 5 lipca 2024 r. wezwał Skarżącą m.in. do uzupełnienia podpisu na odwołaniu poprzez podpisanie przekazanej kserokopii pisma, a następnie zwrócenie na adres organu odwoławczego lub poprzez osobiste zgłoszenie się do siedziby organu odwoławczego i złożenie podpisu na egzemplarzu oryginału odwołania pozostawionego w aktach sprawy, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania , z pouczeniem, że nieuzupełnienie braku skutkować będzie stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Wezwanie zostało doręczone do rąk Skarżącej w dniu 9 lipca 2024 r. (elektroniczne zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). W dniu 11 lipca 2024 r. została doręczona korespondencja nadana przez skarżącą w dniu 10 lipca 2024 r. Zgodnie z protokołem sporządzonym w dniu 11 lipca 2024 r., po otwarciu koperty, główna księgowa w obecności świadka – etatowego członka Kolegium, stwierdziła "brak jakiejkolwiek zawartości koperty, tj. koperta była pusta". Podobnie, na kopercie widnieje pieczęć Kancelarii Głównej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z datą wpływu oraz adnotacją "pusta koperta". Powyższe ustalenia nie budzą w ocenie Sądu wątpliwości. Załączone natomiast do skargi oświadczenie, wskazuje jedynie na pomoc w przygotowaniu korespondencji - "dokonałam na prośbę M. M. przygotowania przesyłki (zapakowania) i jej wysłania" – nie wskazuje nawet na ewentualną zawartość korespondencji, ani też na czym miało polegać "przygotowanie przesyłki", które mogło polegać przykładowo jedynie na zaadresowaniu już uprzednio przygotowanej koperty. Z oświadczenia z całą pewnością nie wynika, aby osobie składającej oświadczenie, poza kopertą została przekazana dodatkowa dokumentacja, czy też pisma, które miały stanowić docelową zawartość korespondencji. Stwierdzony brak podpisu odwołania nie został zatem uzupełniony w zakreślonym przez organ odwoławczy terminie. Wyjaśnić zatem należy, że brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność rozpoznania go przez organ administracji. Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1252/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 736/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3369/21, podobnie w piśmiennictwie - zob. m.in. B. Adamiak, Komentarz do art. 128, pkt 4 (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, wyd. el. Legalis; K. Glibowski, Komentarz do art. 128, pkt III.5 (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, wyd. el Legalis). W przypadku wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania, konsekwencją ich nieuzupełnienia jest stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Zarzuty odnoszące się do decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, nie mogły zostać merytorycznie rozstrzygnięte, wobec objęcia kontrolą sądowoadministracyjną wyłącznie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Reasumując Sąd uznał, że organ w sposób prawidłowy stwierdził niedopuszczalność odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.