II SA/Gl 565/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r.nr [...], Prezydent Miasta Z., działając między innymi na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.- dalej "u.p.s.") Uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, przyznał J.T. (skarżący) zasiłek celowy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r. w wysokości 100 zł. miesięcznie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 16 stycznia 2020 r. skarżący zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Wyjaśnił, że J.T. jest osoba samotną, a dochód skarżącego wynosi 715,39 zł i nie przekracza podwyższonego kryterium dochodowego określonego w Uchwale nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. Dalej organ I instancji wyjaśnił szczegółowo jakimi środkami finansowymi na realizację zadań własnych gminy w roku 2020 r. dysponuje i jak są one dzielone z uwzględnieniem niezbędnych potrzeb osób korzystających z pomocy społecznej. Ustalił dalej, że - ze względu na niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym – skarżący spełnia przesłanki określone w art. 7 ust. 5 u.p.s. Mając to na uwadze organ I instancji uznał, że zasiłek celowy na żywność może być co do zasady przyznany skarżącemu tych okolicznościach, a kwota 100 zł na żywność na miesiąc jest odpowiednia. W odwołaniu skarżący wyraził niezadowolenie z przyznania mu jedynie kwoty 100 zł na wnioskowany cel. Według skarżącego adekwatną jest kwota nie mniejsza niż 150 zł, tyle bowiem wynosiła dotychczasowa kwota otrzymywanego świadczenia. Zaakcentował, że środki z zasiłku przeznacza w całości na wyżywienie, a wiec zaspokojenie podstawowej potrzeby, a w szczególności na posiłki ciepłe, co jest bardzo ważne w okresie zimowym. Podkreślił, że jego sytuacja życiowa i zdrowotna jest bardzo trudna, a ze względów zdrowotnych nie może spożywać produktów wysoko przetworzonych, co zwiększa koszt wyżywienia. Załączył kopię zaświadczenia lekarskiego ze wskazaniem spożywania żywności bez przetworzenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na podstawie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego przez organ I instancji, Kolegium ustaliło, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe oraz wydano wobec niego orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe. Skarżący nie posiada własnego źródła dochodu, a jedynym źródłem jego utrzymania jest pomoc finansowa z budżetu państwa. Otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 233,58 zł, dodatek energetyczny w wysokości 11,35 zł oraz zasiłek stały w wysokości 470,44 zł. Łącznie kwota dochodu skarżącego wynosi 715,39 zł. Skarżący zadeklarował następujące wydatki: na czynsz – 23,06 zł., na energię - 113,53 zł na dwa miesiące ( 56,77 zł miesięcznie) środki czystości - 35 zł. Kolegium zaakcentowało, że skarżący dysponuje dochodem w kwocie 715.3 zł, a zatem nie kwalifikuje się do przyznania pomocy w oparciu o art. 39 u.p,s., gdyż kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 701.00 zł. Organ I instancji, słusznie zdaniem Kolegium, rozpoznał wniosek w oparciu o uchwałę nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, która została skonkretyzowana w formie prawa miejscowego jaką jest uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...] r. W ramach tej uchwały organ I instancji przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie w wysokości 100 zł miesięcznie, gdyż takie są aktualnie możliwości finansowe, co organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji. Kolegium wyjaśniło dalej, ze każdy wniosek strony inicjuje wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego. Z okoliczności, że do tej pory strona otrzymywała pomoc w wysokości 150 zł nie można wysnuwać wniosku, iż ta kwota jej się należy. Charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną Zaakcentowało, że uwzględnienie potrzeb osób korzystających z pomocy społecznej musi mieścić się w ramach jej możliwości finansowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie czynności przez organ wszelkich czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy oraz niezbadanie go w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; naruszenie prawa materialnego to art. 39 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wysokość zasiłku celowego przyznanego skarżącemu była uzasadniona, pomimo, iż rozmiar przyznanego świadczenia nie był adekwatny do uzasadnionych potrzeb skarżącego i nie pozwalał na zaspokojenie podstawowych potrzeb związanych z codziennym funkcjonowaniem skarżącego i niezbędnych do jego normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym, a umożliwia jedynie pokrycie niewielkiej części niezbędnych potrzeb. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenia uchylenia decyzjo ja poprzedzającej. Skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] r. przyznano mu na okres od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. świadczenie w wysokości 150 zł miesięcznie. Podkreślił, że od tamtej pory nie zmieniły się podstawy prawne, ani inne okoliczności, które uzasadniałyby zmniejszenie wysokości świadczenia. Wskazał na swoja trudna sytuację życiową i potrzeby w zakresie dożywiania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Natomiast skarżący w osobistej wypowiedzi wskazał na nieprawidłowości funkcjonowania miasta Z. i wyraził opinie, że jest źle traktowany.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 100 zł miesięcznie, w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Stan faktyczny nie stanowi przy tym przedmiotu sporu, gdyż sporna jest jedynie jego ocena. W konsekwencji brak jest uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia, a po szczegółowym zbadaniu akt administracyjnych poczynione ustalenia dotyczące stanu faktycznego Sąd przyjmuje jako własne. Podstawę materialną kontrolowanego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie:t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.- dalej "u.p.s."). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.ps. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). W ocenie Sądu, Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji dokonało właściwej wykładni i właściwie zastosowało w sprawie art. 39 ust. 1 u.p.s. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 -2023 (M.P. z 2018 r. poz. 1007), realizowana jest trybie przewidzianym w przepisach u.p.s. i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 tej ustawy. W świetle tej regulacji materialnoprawnej u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Pozostaje to w spójności z treścią przepisów powołanej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., iż program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, zaś do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej wynikającej z Programu. Nie może budzić wątpliwości, że przewidziane w ustawie o pomocy społecznej prawo do zasiłku celowego oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 K.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków". Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem zwrotów niedookreślonych wyrażonych w/w normie. Organ orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1920/11, orzecznictwo przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rola zasiłku celowego w systemie pomocy społecznej polega na zaspokojeniu pewnej potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc, która jest nazwana przez ustawodawcę niezbędną potrzebą bytową. Organy obu instancji pozytywnie ustosunkowały się do jej żądania wyrażonego we wnioski z dnia 16 stycznia 2010 r. Jak wynika z treści kontrolowanych decyzji przy określaniu takiej wysokości pomocy wzięto pod rozwagę sytuację życiową skarżącego, a także możliwości finansowe organu oraz potrzeby innych osób wymagających wsparcia ze strony instytucji pomocy społecznej. Organ obu instancji wyjaśniając podstawy swych decyzji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, bowiem przekonująco przedstawiły powody dla których uwzględniły żądanie strony oraz przedstawiły funkcje przepisów prawa znajdujących w niniejszej sprawie zastosowanie. Ich ustalenia znajdują odbicie w należycie zebranym materiale dowodowy, który stanowi przede wszystkim wywiad środowiskowy. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 201/17). Ponadto zauważyć należy, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd przeprowadził kontrolę legalności podjętych w sprawie decyzji administracyjnych w tak określonych granicach i uznał, że rozstrzygając o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Na tej podstawie słusznie uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały przyznanie skarżącemu tego świadczenia w kwocie 100 zł. Zaskarżone decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Nie stanowi przy tym przedmiotu sporu, czy skarżący spełnia kryteria do przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego, gdyż wniosek o przyznanie takiego świadczenia został przez organu uwzględniony. Sporna jest jedynie wysokość tego świadczenia. Sąd nie kwestionuje, że sytuacja materialna skarżącego, a także osobista (zdrowotna), jest trudna. Podkreślić jednak należy, że Sąd, w ramach swych kompetencji może jedynie badać legalność decyzji administracyjnej, a więc jej prawidłowość w kontekście przepisów prawa. Te z kolei nakazują organom pomocy społecznej "wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 u.p.s. wskazujący, że "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". W realiach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma okoliczność, że przyznana skarżącemu kwota 100 zł. miesięcznie na zakup żywności lub posiłku wynika z zarządzenia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. nr [...]. Zarządzenie to znajduje się w aktach organu I instancji. Wskazane zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego i nie zawiera norm prawa materialnego, podlegających konkretyzacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby posługiwanie się takimi aktami wewnętrznymi wziąć pod uwagę przy ocenie procesu decyzyjnego organu wydającego rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, który dysponuje ograniczonymi środkami na udzielanie pomocy i potraktować jako dowód na to, że decyzja o przyznaniu świadczenia w określonej, zgodnej z takim zarządzeniem kwocie, nie ma cech dowolności. Zdaniem Sądu słusznie Kolegium wskazało, że każdy wniosek strony inicjuje wszczęcie odrębnego postepowania administracyjnego. To, że w innym postępowaniu przyznano skarżącemu wyższe świadczenie nie oznacza, że wyższe świadczenie mu się należy. W ocenie Sądu podnoszone w skardze zarzuty nie są zasadne. Sad wskazuje, że organ udziela systematycznie wsparcia skarżącemu, w miarę posiadanych środków, w tym w formie zasiłków celowych, zasiłku stałego, ponadto strona jest wspomagana poprzez wypłatę dodatków mieszkaniowych i energetycznych. Zważywszy na zakres tej pomocy, a także uwzględniając ograniczoność środków pozostających w dyspozycji organu, przyznanie zasiłku w kwocie 100 zł., a nie jak chciałby tego skarżący, w kwocie minimum 150 zł, nie posiada cech dowolności, a organy obu instancji, rozpatrując wniosek skarżącego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa i skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.