II SA/Gl 589/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] r., nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2009 r. A. F. zwrócił się do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Jak wynika z akt sprawy w 2008 r. nastąpił podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], zaś na rozprawie administracyjnej w 2012 r. A. F. sprecyzował swój wniosek wnosząc o zwrot działek nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) odmówił zwrotu działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że na podstawie decyzji Naczelnika Miasta L. z [...] r. przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa pod budowę kotłowni rejonowej w L., według planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w C. z [...] r. W oparciu o oględziny terenu w 2009 r. i 2012 r. stwierdzono, że zgodnie z I etapem w/w planu działka nr [...] jest wybetonowanym placem składowym opału. Na działce nie było natomiast taśmociągu gospodarki placowej i taśmociągu przestawnego, przewidzianych w II etapie tego planu. Również działka nr [...] jest wybetonowanym placem składowym opału, na którym od strony wschodniej znajduje się podziemny tunel nawęglania. Natomiast działka nr [...] jest częściowo zajęta pod wybetonowany plac składowy opału oraz betonowe ogrodzenie, za którym niezagospodarowany grunt stanowi poszerzenie ul. [...] – drogi powiatowej. Według organu pierwszej instancji te dwie ostatnie działki zostały zagospodarowanie zgodnie z planem realizacyjnym. Organ wskazał ponadto na protokół zgłoszenia do odbioru placu składowego opału z 1988 r., zgłoszenia odbiorów technicznych kotłów wodnych z 1987 r. i 1989 r., a także protokół z przesłuchania świadka będącego wieloletnim pracownikiem ciepłowni. W oparciu o te dowodowy uznał, że na przedmiotowych działkach został zrealizowany cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu. W odwołaniu od tej decyzji A. F. wskazał, że oględziny nieruchomości w 2009 r. i 2012 r. potwierdziły, że jego działki są zbędne od czasu budowy ciepłowni. Nie zrealizowano II etapu planu realizacyjnego - taśmociągu gospodarki placowej i taśmociągu przestawnego. Część składu opałowego nigdy nie była zatem potrzebna pod cel wywłaszczenia. Wnoszący odwołanie podnosząc zarzut sprzedaży działek zamiast zwrotu poprzednim właścicielom, zwrócił uwagę na planowane inwestycje na tym terenie w postaci budowy masztów telefonii komórkowej oraz na wynajem terenu należącego do ciepłowni dla szkoły nauki jazdy, czy też celów parkingowych. Wojewoda [...] odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Podzielił przy tym stanowisko organu pierwszej instancji według którego cel wywłaszczenia na działkach nr [...] i [...] został zrealizowany. Zdaniem organu odwoławczego przemawiają za tym zeznania świadka oraz zgromadzona w sprawie dokumentacja techniczna budowy kotłowni. Zwrócił uwagę, że taśmociąg gospodarki placowej i taśmociąg przestawny nie powstały, jednakże ustalono, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi wybetonowany plac służący celowi wywłaszczenia, tj. jako skład opału niezbędnego dla funkcjonowania kotłowni. Zaznaczył również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tymczasem część działki nr [...] zajęta jest pod poszerzenie ul. [...] – drogi powiatowej. Zdaniem organu odwoławczego wykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia nie oznacza tylko posadowienia na niej budynku kotłowni, lecz obejmuje także budowę urządzeń towarzyszących, magazynów, składów opału, ciągów komunikacyjnych i parkingów. Ewentualna zmiana sposobu użytkowania nieruchomości już po zrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej i rozporządzanie nią na rzecz innego podmiotu nie powoduje, że powstaje obowiązek jej zwrotu. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. F., wskazując na oparcie decyzji na archiwalnej dokumentacji i brak dziennika budowy, nie zrealizowanie planu realizacyjnego – brak taśmociągu gospodarki placowej i taśmociągu przestawnego. Skarżący zwrócił uwagę, że działka nr [...] wprawdzie jest częściowo wybetonowana ale jest zbędna dla ciepłowni i nie jest na niej składowany opał. Natomiast poza ogrodzeniem tej działki jest grunt nieutwardzony porośnięty krzakami. Teren ten nie był i nie jest wykorzystywany do funkcjonowania i obsługi ruchu drogowego. Odnosząc się do kwestii podziału terenu na kilkadziesiąt działek zaznaczył, że sprzedaż pierwszej z nich nastąpiła pod działalność całkowicie niezwiązaną z produkcją ciepła. Udzielając odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego i wywodząc jak w skardze podniósł zarzut stronniczego rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Natomiast pełnomocnik uczestnika "A" Sp. z o.o. w W. przychylił się do stanowiska organu odwoławczego i wnioskując o oddalenie skargi podał, że mimo licznych podziałów nieruchomości żadna z działek nie została zbyta. Nadto wyjaśnił, że w odniesieniu do innych wywłaszczonych działek toczyło się postępowanie o ich zwrot, lecz nie doszło do realizacji tych roszczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. r. odmawiająca zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy L., położonej w L. przy ul. [...] i oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...],[...], na mapie 2 obręb L., o łącznej powierzchni 0,1107 ha. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2010r., nr 102, poz.651 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu ( ust.1 pkt 1), albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczenia stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany ( ust.1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). W świetle powyższej regulacji prawnej zbędność nieruchomości należy oceniać ściśle w aspekcie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Cel ten musi być precyzyjnie ustalony. Jednocześnie należy zaznaczyć, że uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednakże jego realizacja - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem do poprzedniego właściciela, a także na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego, a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa o prawo żądania zwrotu nieruchomości, lecz decyzja administracyjna - z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt III CKN 520/00, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, która powinna być stosowana tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroki TK z dnia 14 marca 2000r., sygn. akt P 5/99, publ. OTK ZU 2000/2/60, z dnia 3 kwietnia 2008r., sygn. akt K 6/05, publ. OTK-A 2008/3/41, z dnia 24 października 2001r., sygn. akt SK 22/01, publ. OTK 2001/7/216). Z kolei w orzeczeniu z dnia 22 października 1993r., sygn. akt SA/Kr 477/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia, który nie może być interpretowany zbyt szeroko. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia został określony wystarczająco jasno i jednoznacznie zarówno we wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia 21 sierpnia 1981r. jak i w samej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] r. W powołanych dokumentach wskazano, że celem wywłaszczenia była realizacja inwestycji w postaci budowy kotłowni rejonowej w L., co zresztą pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie. Sporna natomiast jest kwestia wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości w kontekście niezrealizowania na tych działkach inwestycji, która była wskazana jako cel wywłaszczenia. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie wskazują, że cel inwestycji został zrealizowany bowiem na przedmiotowych działkach wykonano pierwszy etap budowy tj. wybetonowano plac, który służył jako skład opału dla ciepłowni oraz wykonano ogrodzenie, a pozostała część nieruchomości weszła w skład pasa drogowego drogi powiatowej. Natomiast skarżący wskazuje, że cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany, a na betonowym placu nigdy nie był składowany opał. Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów w ocenie Sądu nie pozwala na przyjęcie jednoznacznej tezy, że cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie został zrealizowany. Na wymienionych w decyzjach działkach stwierdzono wybetonowanie placu oraz wykonanie ogrodzenia jednakże nie potwierdzono kiedy i w jakim celu został on wybetonowany oraz ogrodzony. Dokument na który powołują się organy tj. "Protokół odbioru i przekazania obiektu do użytku" nr [...] z dnia 26 sierpnia 1988 r. wprawdzie wskazuje, że plac składowy opału został wykonany w okresie od sierpnia 1983r. do sierpnia 1988r., jednakże nie wskazuje na jakich działkach został zlokalizowany oraz czy plac składowy został wybetonowany. Tym samym nie jest możliwe stwierdzenie, czy protokół ten dotyczy działek zwrotu których domaga się skarżący. Podobnie nieprzydatny do stwierdzenia okoliczności zrealizowania celu wywłaszczenia jest dowód w postaci dokumentów potwierdzających odbiór kotłów wodnych, bowiem potwierdzają one jedynie zamontowanie i oddanie do użytku kotłów w kotłowni rejonowej w L., ale nie wskazują na związek z działkami, których dotyczy postępowanie. Niewątpliwie kotły zostały zamontowane w budynku kotłowni, który nie jest zlokalizowany na działkach będących przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżący nie kwestionuje, że kotłownia powstała, kwestionuje natomiast, że działki których zwrotu się domaga zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Jednocześnie podnosi, że zarówno wcześniej jak i obecnie nieruchomość ta jest wykorzystywana niezgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem nigdy nie służyła jako skład opału dla kotłowni. To właśnie ta okoliczność powinna być poddana weryfikacji w toku prowadzonego przez organy postępowania. Gdyby nawet przyjąć, że wybetonowanie działek nastąpiło w trakcie budowy kotłowni, to sam fakt ich wybetonowania nie przesądza jeszcze o realizacji celu wywłaszczenia, bowiem celem była budowa kotłowni, dlatego niezbędne jest jeszcze wykazanie, że przedmiotowe działki zostały wykorzystane w tym konkretnym celu. Jeżeli na działkach tych miał być skład opału a dla jego funkcjonowania niezbędne było zamontowanie taśmociągu gospodarki placowej i taśmociągu przestawnego, które nigdy w tym miejscu nie powstały, nie można stwierdzić realizacji celu wywłaszczenia, podobnie jeżeli działki te nigdy nie służyły jako skład opału. Mając na uwadze, że celu wywłaszczenia nie należy interpretować rozszerzająco, zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem korzystania z tej nieruchomości ( por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011r., sygn. akt OSK 514/11 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też tak ważne w niniejszej sprawie jest ustalenia w jaki sposób wykorzystywane były działki, których zwrotu domaga się skarżący. Należy również wskazać, że nieruchomość może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu zanim stanie się zbędna w rozumieniu art.137 ust.1 u.g.n. czyli przed upływem wskazanych w tym przepisie terminów, jedynie wtedy, gdy poinformowany przez właściwy organ o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot (por. wyrok SN z dnia 10 kwietnia 2013r. sygn. akt IV CSK 541/12, LEX nr 1331354). Zgodzić się należy natomiast ze stanowiskiem organów, że zmiana zagospodarowania wywłaszczonego terenu, po uprzednim zrealizowaniu na tym terenie celu nabycia nieruchomości, nie spełnia przesłanek zbędności określonych w art.137 ust.1 u.g.n. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09, LEX nr 595395). Problem ten znalazł rozstrzygnięcie w postanowieniach art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle treści tego przepisu a contrario należy przyjąć, że jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty (art. 137 ust. 1 pkt 2 in fine u.g.n.), to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydanie 3, LexisNexis Warszawa 2007, s. 274-275 i orzecznictwo tam powołane). Późniejsza zmiana wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, po zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu tej nieruchomości. Z chwilą bowiem zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami dlatego prawo to – w zakresie jego wykonywania – poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi ( por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09, LEX nr 594843). W tym stanie rzeczy na organach spoczywał obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności i w sposób nie budzący wątpliwości, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W niniejszej sprawie zdaniem składu orzekającego fakt ten nie został dostatecznie wykazany, a tym samym wydane w tej sprawie decyzje uznać należało za co najmniej przedwczesne. Organ nie może poprzestać na wskazaniu w sposób ogólnikowy, że dołączona do akt dokumentacja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C. potwierdza fakt zrealizowania celu wywłaszczenia, bez wskazania konkretnych dokumentów oraz zapisów tych dokumentów, które tę okoliczność potwierdzają. Należy mieć również na uwadze, że stwierdzenie braku dokumentacji, która miałaby dowodzić przeprowadzenia określonych działań budowlanych na danym obszarze, stanowi dowód na okoliczność niewykorzystania danej nieruchomości na cele wywłaszczenia i podlega ocenie na równi z innymi dowodami zgromadzonymi prze organ ( por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 520/10, LEX nr 1070845). Organy nie odniosły się również do faktu, że w powołanej przez nich decyzji zatwierdzającej projekt realizacyjny budowy kotłowni rejonowej w L. nie jest wymieniona żadna z działek których dotyczy przedmiotowe postępowanie, nie wynika to również z załącznika mapowego. Zatem na jakiej podstawie organy przyjęły, że decyzja ta dotyczy działek o zwrot których wystąpił skarżący. Skład orzekający podziela również stanowisko zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej nieruchomości) nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Wynika to z art. 2 u.g.n., w myśl którego przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Ta ostatnia ustawa w art. 2a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne-własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z nią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być one zatem przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w niniejszej sprawie okoliczność ta nie została jednoznacznie wykazana poza stwierdzeniem do protokołu oględzin, że część działki nr [...] stanowi poszerzenie ulicy [...] – drogi powiatowej, co samo w sobie nie przesądza o statusie samej drogi, a co dopiero części działki której dotyczy postępowanie. Z wypisu księgi wieczystej wynika jedynie, że na części działki [...] ustanowiono służebność przejazdu i przechodu. Nawet organ II instancji zauważył konieczność wyjaśnienia tej kwestii w piśmie z dnia 27 maja 2013r. kierowanym do Starosty [...] wskazując, że wyjaśnienia wymaga kwestia czy teren ten służy lokalizacji obiektów o jakich mowa w art.4 ustawy o drogach publicznych, a także czy doszło do włączenia tej części nieruchomości do granic geodezyjnych drogi. Pomimo odpowiedzi, że nie został uregulowany stan prawny przedmiotowej drogi z uwagi na konieczność jej geodezyjnego pomiaru organ przyjął, że część działki [...] stanowi drogę publiczną i nie podlega zwrotowi. W celu pozyskania dokumentacji związanej z budową kotłowni w szczególności dziennika budowy, który pozwoliłby na odtworzenie procesu inwestycyjnego organ zwrócił się do obecnego użytkownika wieczystego o przesłanie posiadanej dokumentacji, zaniechał jednak próby uzyskania takiej dokumentacji od poprzednich użytkowników wieczystych. W ocenie sądu zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Dlatego też brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz pobieżna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego świadczy o naruszeniu przez Starostę [...] i Wojewodę [...] przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 powołanej ustawy. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ weźmie pod uwagę ocenę prawną przyjętą przez Sąd oraz uzupełni postępowanie w zakresie w jakim wynika to z poczynionych powyżej rozważań. W razie wystąpienia przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to na organach administracji publicznej spoczywa ciężar doprowadzenia do stanu prawnego, w którym staną się one na powrót organami rzeczywiście władającymi nieruchomością .