II SA/Gl 597/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi [A] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność gminy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. "A" S.A. w Warszawie (nazywana w dalszej części uzasadnienia również "skarżącą"), jako następca przedsiębiorstwa państwowego o tej samej nazwie, reprezentowana przez A. D. wystąpiło do Wójta Gminy W. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego dwóch działek położonych w miejscowości T.- G.. Przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć jest jedna z tych działek położona w W. przy ul. [...], stanowiąca część nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 1 o powierzchni 45,9 m2. Na działce tej znajduje się urządzenie redukcyjno-pomiarowe będące własnością skarżącej. Do wniosku, poza dokumentami wskazującymi sukcesję praw i obowiązków po przedsiębiorstwie państwowym została dołączona decyzja Prezydenta T. z dnia [...]r. nr [...] o przekazanie w zarząd (użytkowanie) terenu Skarbu Państwa położonego w G. przy ul. [...] o powierzchni 49,5 metra bez bliższego dookreślenia położenia tej nieruchomości. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy W. odmówił stwierdzenia z mocy prawa nabycia przez spółkę prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, iż do nabycia prawa użytkowania wieczystego niezbędne jest wykazanie się przez podmiot prawem zarządu danego gruntu. W świetle art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) warunkiem nabycia prawa wieczystego przez osoby prawne jest wykazanie, iż nieruchomość była w zarządzie tego podmiotu (jego poprzednika prawnego) przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm.) wskazuje zaś, jakimi środkami można wykazać ów zarząd. W ocenie organu decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r., poprzez przede wszystkim brak precyzyjnego określenia położenia nieruchomości, nie spełnia tych kryteriów. Wskazał również, iż skarżąca nie uiszcza opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Nie został więc wykazany wykonywany przez nią zarząd nieruchomością, a tej okoliczności nie można domniemywać. Odwołanie od tej decyzji złożyło "A". Podniosło, że nabycie prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości nastąpiło z mocy prawa a decyzja Wójta Gminy W. ma charakter jedynie deklaratoryjny. Wskazało również, że przedłożyło organowi wymagane prawem dokumenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu II instancji ustalenia dokonane przez Wójta Gminy W. w sprawie były prawidłowe a skarżąca nie wykazała, że posiadała nieruchomość w zarządzie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyło "A". Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciło organowi II instancji naruszenie: - art. 7 w związku z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, - art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę stwierdzenia, zgodnie z wnioskiem skarżącej, - § 5 ust. 1 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. poprzez stwierdzenie, że decyzja o oddaniu w zarząd spornej nieruchomości nie stanowi podstawy do stwierdzenia istnienia zarządu. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami "w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady [...] nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy". W świetle tego przepisu warunkiem nabycia prawa użytkowania wieczystego było wykonywanie przez podmiot (lub jego następcę prawnego) zarządu nieruchomością, co do której domagano się stwierdzenia nabycia wcześniej wymienionego prawa. Metody wykazania się prawem zarządu w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa wspomniany wcześniej § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W świetle tego przepisu "Właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi". W rozpatrywanej sprawie skarżąca wnosząc o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przedłożyła decyzję Prezydenta T. (błędnie oznaczoną jako decyzję Urzędu Miejskiego w T.) z dnia [...] r. nr [...] o przekazanie w zarząd (użytkowanie) terenu Skarbu Państwa położonego w G. przy ul. [...] o powierzchni 49,5 metra. Nie ulega również wątpliwości, iż decyzja ta nie określa precyzyjnie położenia nieruchomości. Z tego punktu widzenia należy uznać, iż nie odpowiada ona pełni przepisom prawa. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23.09.1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok NSA z 28.04.2010 r. I OSK 929/09)"– por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2011 r. sygn. I SA/Wa 1907/10 – wszystkie orzeczenia przywołane w uzasadnieniu za www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Należy jednak podkreślić, iż ułomność decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd nie dyskwalifikuje jej jako dowodu ustanowienia takiego zarządu. Wadliwość aktu ustanawiającego zarząd polegająca na braku doprecyzowania położenia nieruchomości może być bowiem uzupełniona za pomocą innych środków dowodowych. Warto tu podkreślić, iż nawet w przypadku braku decyzji, istnienie zarządu może być wykazane nawet za pomocą "zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym" (§ 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu). W przypadku wniosku "A" S.A. decyzja przekazująca nieruchomość w zarząd bezspornie została wydana, zatem zarząd taki powstał. Organ I instancji mógł ustalić dokładne położenie nieruchomości za pomocą innych środków dowodowych. Wszak na tej nieruchomości znajdują się urządzenia redukcyjno-pomiarowe należące do skarżącej. W decyzji została również szczegółowo określona jej powierzchnia, więc dokonanie ustaleń w tym zakresie nie powinno nastręczać żadnych trudności. Jednakże Wójt Gminy W. dokonania takich ustaleń zaniechał. Należy zatem stwierdzić, że naruszył reguły postępowania dowodowego określone w art. 7 i 77 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r (sygn. I SA/Wa 1448/07) "w postępowaniu uwłaszczeniowym rola organu administracji nie sprowadza się tylko do arbitralnego decydowania o takiej czy innej wartości przedstawionego przez stronę środka dowodowego. Jak wynika z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z wydanego na jego podstawie rozporządzenia, istotą postępowania wyjaśniającego w postępowaniu uwłaszczeniowym jest "stwierdzanie" prawa zarządu, co zakłada czynną rolę organu, który może wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, jeśli uzna za niedostateczny materiał przedstawiony przez stronę, może także przeprowadzić dowód z urzędu. Wymaga tego przede wszystkim zasada wyjaśniania prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz wynikający z niej obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.)". Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy W. weźmie pod uwagę poczynione wyżej rozważania, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego i dopiero wówczas podejmie rozstrzygnięcie w sprawie.