II SA/Gl 598/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G. i A. W. na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Prezydent Miasta G. ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie Ż. W wyniku podziału powstały działki nr [...], [...] i [...]. Wydanie przedmiotowej decyzji poprzedziło przyjęcie do Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentacji technicznej posiadającej identyfikator zgłoszenia [...]. Pismem z dnia 13 maja 2016 r. W. G. i A. W. wnieśli, za pośrednictwem Prezydenta Miasta G., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na akt tego organu z dnia [...] r. nr [...]. Pismem tym organ ustosunkował się do wystosowanego przez skarżących - w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a." - wezwania z dnia [...] r. do usunięcia naruszenia prawa, utrzymując w mocy przyjęcie dokumentacji do Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W skardze skarżący wystąpili także o unieważnienie protokołu wznowienia granic z dnia [...] r., sporządzonego przez [...] oraz o stwierdzenie bezskuteczności czynności materialno-technicznej zarejestrowanej pod nr [...], a polegającej na włączeniu dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z dnia [...] r. w odpowiedzi na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wskazali m.in. że powołane wyżej pismo z dnia [...] r. nie stanowi wniosku o stwierdzenie nieważności ani odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...], a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto skarżący wystąpili o uchylenie w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.", wszelkich decyzji i postanowień oraz o wycofanie wprowadzonych niezgodnie z prawem zmian przebiegu wschodniej linii granicznej działki [...] w obrębie Ż. Wzywający oczekiwali także wszczęcia procedury rozgraniczeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie oznacza to jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola jej dopuszczalności. Za dopuszczalną uznaje się skargę, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., art. 4 oraz art. 5 p.p.s.a, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na następujące akty prawne i czynności: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI przywołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mając powyższe na względzie przyjdzie stwierdzić, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się jedynie do zakresu określonego ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują taką kontrolę. Oznacza to w konsekwencji, że objęte są nią jedynie akty i działania wskazane w tych ustawach. Natomiast skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy podlega odrzuceniu. W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymaga zatem, czy zaskarżony w sprawie akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy przyjęcia dokumentacji technicznej do Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu brak jest takiej możliwości. Nie stanowi on bowiem żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 p.p.s.a. właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działalności administracji publicznej. Po pierwsze wskazać przyjdzie, że zaskarżone pismo jest odpowiedzią organu na wystosowane przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ma ono zatem przede wszystkim walor informacyjny, a przez to nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresatów. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Nie ulega wątpliwości, że objęty skargą akt nie jest ani decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a., ani też aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Decyzja administracyjna bowiem jest władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym o przepisy prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. Z kolei o akcie lub czynności w rozumieniu w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy czynność (akt) podjęta jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowana jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, przy czym samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność (akt) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Ostatni warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 265/07 - dostępne, tak jak przywołane w dalszej części uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe wskazuje, że czynność z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków, a czynności te wynikają z władczego działania organu. Zaskarżony akt nie mieści się również w kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., gdyż te również odnoszą się wyłącznie do spraw z zakresu administracji publicznej. Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2, pkt 3, pkt 4a, pkt 5 i pkt 7 p.p.s.a. Mając na względzie zarzuty skargi, Sąd nadto zwraca uwagę, że w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że sama czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego także nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 560/10, z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1417/09). Dokumentacja geodezyjna stanowi bowiem opracowanie techniczne. Po złożeniu przez geodetę wniosku o przyjęcie operatu geodezyjnego do zasobu, organ prowadzący zasób dokonuje oceny takiego opracowania w trybie przewidzianym przepisami rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 19 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. w przedmiocie włączenia albo odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego. Działania te nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisu prawa (por. postanowienie NSA z 8 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2201/13). W konsekwencji skarga wniesiona na taką czynność byłaby niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do kolejnych żądań skargi Sąd pragnie podkreślić, że wznowienie znaków granicznych oraz sporządzenie protokołu rozgraniczenia granic są technicznymi czynnościami z zakresu procedury geodezyjnej, a zatem nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 206/11). Wyjaśnić jednocześnie należy, że istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Tak pojmowanego przez ustawodawcę wznowienia znaków granicznych nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno-technicznej podmiotu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych – na zlecenie, a więc i na koszt zainteresowanych osób. W razie istnienia sporu co do położenia znaków przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, spór taki nie jest rozstrzygany w postępowaniu administracyjnym lecz przed sądem powszechnym. Reasumując skoro kwestionowany przez skarżących akt Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to tak wniesioną skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. ----------------------- 6