II SA/Gl 6/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik spr., Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Uchwałą z dnia [...]r., Nr [...], Rada Gminy C. przeznaczyła do wydzierżawienia i wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej o pow. 0.0610 ha położonej w M. przy ul. [...], oznaczonej nr ewid. [...], na cele parkingu i gastronomii - na okres 20 lat. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas: t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.; obecnie: t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Pismem z dnia [...]r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...] działając jako organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., wnosząc o orzeczenie jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił niezgodność z art. 37 ust. 1 i 4 u.g.n. Organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu skargi, iż z redakcji przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz z art. 37 u.g.n. wynika, że oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Norma zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważniała organ jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku. Organ nadzoru podniósł nadto, iż katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawarcia umów dzierżawy, ma charakter zamknięty oparty wyłącznie na odpowiednio stosowanym przepisie art. 37 ust. 3 u.g.n., albowiem w sytuacjach wymienionych w art. 37 ust. 2 zawarcie umowy z mocy prawa następuje w trybie bezprzetargowym. Powołał się przy tym na orzecznictwo tut. Sądu oraz na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09. Dalej organ nadzoru wskazał, iż nie zostały spełnione warunki do zwolnienia z trybu przetargowego określone w odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 3 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Gmina C. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu zarzuciła organowi nadzoru błędną wykładnię art. 37 ust. 4 u.g.n. Wskazała, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę do wyrażenia przez odpowiedni organ zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości bez konieczności odpowiedniego stosowania ust. 3 tego artykułu. Zwróciła uwagę na sejmowy projekt zmiany omawianego przepisu i na uzasadnienie tego projektu. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik Gminy podtrzymał wnioski i stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy C. prowadzi do wniosku, że skarga Wojewody [...] jest zasadna. Zwrócić w tym miejscu przyjdzie uwagę, że kontrola ta jest dokonywana na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, nie zaś z daty orzekania przez sąd administracyjny. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda [...], który nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 ust. 1 u.s.g., zakwestionował w trybie art. 93 ust 1 tej ustawy zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W niniejszej sprawie zasadniczo rozważenia wymagała dokonana przez strony wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n., w szczególności w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, podjętej w trybie art. 264 § 1 p.p.s.a. Dokonując oceny wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. stwierdzić przyjdzie, iż przesądzające w tej kwestii znaczenie ma właśnie powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl tej uchwały rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Argumentując zajęte stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podniósł m.in., że skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania takich umów w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Oznaczałoby to wprowadzenie z jednej strony nakazu, z drugiej zaś zezwolenie na jego niestosowanie. W uchwale zwrócono uwagę, że art. 37 ust. 3 u.g.n. szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4., a ponadto, że brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym, mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Pogląd ten podziela Sąd rozpatrujący sprawę w niniejszym składzie. Jak wyżej wskazano kontrola sądowa zaskarżonej uchwały jest dokonywana na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, nie zaś z daty orzekania przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie uwaga ta jest o tyle istotna, że z dniem 7 stycznia 2010 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami polegająca m.in. na zmianie przepisu art. 37 ust. 4 (zob.: art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 206, poz. 1590). Przepis ten w obecnym brzmieniu stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Brak jest zatem obecnie odesłania do ust. 1, a tym samym do odpowiedniego stosowania ust. 2 i 3. Jednak obecne brzmienie tego przepisu pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały, która podjęta została w stanie prawnym sprzed nowelizacji. Wskazać przyjdzie ponadto na wiążący skład orzekający w niniejszej sprawie charakter uchwały NSA podjętej w trybie art. 264 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu nie jest możliwe odstąpienie od wykładni dokonanej w takiej uchwale w sytuacji, gdy zaskarżony akt został wydany w identycznym stanie prawnym (vide: art. 269 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje wskazany przez Gminę projekt zmian ustawy. Zmiany te, jak wyżej wskazano weszły w życie dopiero w dniu 7 stycznia 2010 r., stąd zarzuty Gminy w kwestii wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. Sąd zmuszony był uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że poddana kontroli Sądu uchwała została wydana z naruszeniem art. 37 ust. 4 u.g.n., co przesądza o konieczności stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa, a to w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął bowiem ponad rok czasu, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie podniesiono w skardze zarzutu uchybienia obowiązkowi jej przedłożenia w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Skutki orzeczenia stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa wynikają wprost z art. 94 ust. 2 u.s.g. W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie rozstrzygał w wyroku o kosztach postępowania, albowiem zgodnie z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy jest wolne od opłat sądowych, zaś skarżący nie wykazał, aby poniósł w niniejszej sprawie jakiekolwiek inne koszty. Już poza oceną kontrolowanego aktu wskazać przyjdzie, że wobec zmiany stanu prawnego Rada Gminy C. ma obecnie możliwość ponownego podjęcia uchwały w tym samym przedmiocie, co jednak z naprowadzonych wyżej przyczyn nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.