II SA/Gl 613/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta w P. z dnia 23 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem komunalnym stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Uchwałą nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r. Rada Miasta P. , przywołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 573 ze zm.) w § 1 wyraziła zgodę na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą: Z. Sp. z o.o. z siedzibą w P. , zwanej dalej Spółką, jako spółki zależnej od spółki komunalnej, której wspólnikiem będzie spółka komunalna pod firmą Z. Sp. z o.o. z siedzibą w P. , jako spółka dominująca. W § 2 ust. 1 uchwalono, że kapitał zakładowy Spółki w chwili jej zawiązania wynosić będzie 20.000 złotych i dzielić się będzie na 200 udziałów o wartości nominalnej 100 złotych każdy. Zgodnie z § 2 ust. 2 udziały zostaną objęte w ten sposób, że wspólnik Z. Sp. z o.o. z siedzibą w P. obejmie w kapitale zakładowym nie mniej niż 190 udziałów w zamian za wkład pieniężny. Według § 3 środki na pokrycie kapitału zakładowego pochodzić będą od wspólnika Z. Sp. z o.o. z siedzibą w P. . Przepis § 4 stanowił, że przedmiotem działalności Spółki będzie w szczególności prowadzenie działalności związanej z rekultywacją terenów miejskich i gospodarką odpadami, a w § 5 wskazano, że nadzór nad wykonaniem uchwały powierza się Prezydentowi Miasta P. . Według § 6 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Pismem z dnia 8 października 2020 r. Wojewoda Śląski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w całości, jako sprzecznej z art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu podniesiono, że Rada Miasta, podejmując przedmiotową uchwałę, uczyniła to z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Z literalnego brzmienia cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że Rada Miasta była uprawniona do: - podjęcia uchwały, mocą której decydowałaby o utworzeniu spółki kapitałowej, tj. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej; - podjęcia uchwały, mocą której zezwalałaby na objęcie udziałów (akcji) w istniejących spółkach kapitałowych. Niedopuszczalne natomiast, w ocenie organu nadzoru, jest postanowienie zobowiązujące istniejącą, posiadającą osobowość prawną, spółkę komunalną (zwaną spółką dominującą) do objęcia udziałów w tworzonej spółce zależnej, jak uczyniła to Rada Miasta w kwestionowanej uchwale. Organ nadzoru podkreślił, iż jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, czyli działania organów na podstawie i w granicach prawa. Wobec upływu ustawowego terminu określonego w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie możliwe było wydanie w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanej uchwały, niezbędne było skierowanie do sądu skargi w trybie art. 93 ust. 1 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Gmina P. wniosła jej oddalenie. Podniesiono, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów wskazanych w treści skargi, a tym bardziej nie narusza ich w sposób rażący. Została ona podjęta niemal 4 lata temu, a stwierdzenie wadliwości uchwały nie będzie miało żadnych dalszych konsekwencji, w szczególności nie zniweczy skutku, jakim było wyrażenie przez radę gminy aprobaty dla zamierzonego przedsięwzięcia. Podstawą prawną uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.f ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca nie wyłączył z zakresu jego stosowania spółek zależnych od spółek komunalnych. Przepis ten stanowił wystarczającą normę kompetencyjną, uprawniającą radę gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Nie jest także prawidłowa dokonana przez Skarżącego wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten nie oznacza, że rady gmin nie mogą wyrażać zgody na tworzenie spółek zależnych przez podległe im spółki komunalne. Art. 10a tej ustawy wyraźnie dopuszcza istnienie i działanie w obrocie spółek zależnych od spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. W końcu nie jest prawdą, że Rada Miasta w kwestionowanej uchwale zawarła postanowienie zobowiązujące istniejącą, posiadającą osobowość prawną, zarejestrowaną w KRS spółkę komunalną (zwaną spółką dominującą) do objęcia udziałów w tworzonej spółce zależnej. Rada Miasta w żadnym miejscu uchwały nie zobowiązała spółki komunalnej do utworzenia spółki zależnej i objęcia w niej udziałów. Objęcie udziałów w spółce zależnej było konsekwencją zawiązania przez spółkę komunalną spółki zależnej. Wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1431/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody, stwierdzając, iż nie była uzasadniona. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.f ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Z kolei w świetle art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Przepisy dają możliwość tworzenia spółek zależnych od spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego w celu realizacji zadań publicznych (art. 10b w związku z art. 10a, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 4 § 1 pkt 4 Kodeksu spółek handlowych). Pojęcie spółki zależnej jest definiowane przez odesłanie wskazanego powyżej do art. 4 § 1 pkt 4 Kodeksu spółek handlowych. Odwołując się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.f ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał we wskazanym tam zakresie i we wskazanych sprawach, ale nie wynika z niego, że mają to być uchwały wprost tworzące lub rozwiązujące spółkę czy spółdzielnię (wyrok z dnia 5 lipca 2011 r., sygn.. akt II OSK 658/11). Przy tym przepis ten "jest ustawową normą kompetencyjną upoważniającą radę gminy do podjęcia uchwały o charakterze indywidualno – konkretnym" (wyrok z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1917/10). Stąd w niniejszej sprawie Rada podjęła uchwałę będącą realizacją wskazanej kompetencji, przesądzając i ukierunkowując dalsze działania organu wykonawczego Wobec skargi kasacyjnej wywiedzionej przez organ nadzoru pismem z dnia 13 maja 2021 r. rozpatrujący sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1088/21 uchylił wymieniony powyżej wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wyraźnie wskazał, że art. 9 ust. 2 pkt 9 lit.g ustawy o samorządzie gminnym nie zwiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na zobowiązanie istniejącej spółki komunalnej do utworzenia spółki zależnej. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem rozpoznając ponownie sprawę Sąd zobowiązany został do jej ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem uwag i argumentów wyrażonych w wymienionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2022 r. sygn. I OSK 1088/21, pozostając związany oceną prawną zaprezentowaną przez ten Sąd w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 cytowanej powyżej ustawy sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego oraz inne akty z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, zaskarżona została uchwała Rady Gminy P. nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na powołanie spółki zależnej pod firmą: Z. sp. z o.o. z udziałem spółki komunalnej, co było niezbędne z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy. W przywołanym trybie organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, nie będąc skrępowany terminem do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu skargę organu nadzoru należy ocenić jako zasadną. Mocą art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Przepis ten dopuszcza dwa sposoby realizacji zadań gminy: albo przez tworzenie przez gminę własnych jednostek organizacyjnych, albo przez powierzanie realizacji zadań gminy innym podmiotom w drodze umów cywilnoprawnych. Art. 9 ust. 3 tej ustawy stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa, tj. m.in. ustawa o gospodarce komunalnej. Akt ten w art. 1 ust. 1 określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a zgodnie z art. 2, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Na mocy postanowień ustawy to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego decydują o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), co oznacza, że to im właśnie przysługuje domniemanie kompetencji w tym zakresie. Norma art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także umożliwia przystępowanie do takich spółek. W niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi to, czy Rada Miasta mogła wyrazić zgodę na powołanie spółki zależnej od istniejącej spółki komunalnej pod firmą: : Z. sp. z o.o. z siedzibą w P. . Kompetencje organu stanowiącego gminy (rady gminy) ustawodawca zawarł w art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 powołanego przepisu ustawodawca wymienił natomiast te kompetencje rady gminy, które stanowią najważniejsze i wyłączne uprawnienia organu uchwałodawczego. Jedną z takich kompetencji – w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.f – jest podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Niewątpliwie na mocy wskazanego przepisu gmina jest uprawniona do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Kwestie odnoszące się bezpośrednio do wnoszenia wkładów i obejmowania udziałów lub akcji w spółkach reguluje w ustawie o samorządzie gminnym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.g, stanowiąc, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Przepis ten jednak nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na zobowiązanie istniejącej spółki komunalnej do utworzenia spółki zależnej. Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego. Skoro przepisy ustawy o samorządzie gminnym wśród kompetencji rady gminy nie wymieniają uprawnienia do wyrażenia zgody na powołanie nowej spółki przez istniejącą spółkę komunalną i według art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej funkcję zgromadzenia wspólników takiej spółki pełni organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, to uznać należało, że kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem przepisów kompetencyjnych. Niedopuszczalne jest bowiem, aby inny organ podejmował działania, do których nie został uprawniony. Organ stanowiący nie może podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są do sfery zgromadzenia wspólników spółki. Skoro zatem przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.g ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje upoważnienia dla rady gminy do wyrażenia indywidualnej zgody na powołanie spółki zależnej od istniejącej spółki komunalnej, to należy podzielić stanowisko organu, że brak jest podstaw prawnych do wyrażania przez organ stanowiący gminy indywidualnej zgody na przyjęcie takiej regulacji. W świetle powyższego należało uznać, że kwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego należało uznać, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy. W takiej sytuacji sąd administracyjny, stwierdzając, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały - orzeka wyłącznie o jej niezgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała. W związku z tym Sąd stwierdził, że zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lecz z uwagi na upływ czasu nie mógł o tym orzec, a jedynie na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.