II SA/Gl 620/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Sandra Gołombek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skarg A. R. i D. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...} w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Na skutek interwencji J. R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzania wód opadowych z połaci dachowej budynku usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...]w D.. W toku postępowania organ ustalił, że właścicielem wspomnianego budynku jest A. S., budynek ten znajduje się w złym stanie technicznym, a istniejące rozwiązanie, polegające na kierowaniu wód opadowych rynnami do betonowego koryta a następnie poprzez otwór w ogrodzeniu na ul. [...] zagraża życiu i zdrowiu poruszających się po chodnikach przechodniów jak również kierowców przemieszczających się tą drogą. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ nałożył na A. S. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej usytuowanej w ul. [...]. Na skutek odwołania J. R., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] r., nr [...], nakazał właścicielowi nieruchomości położonej przy ul. [...]w D., usunąć stwierdzone nieprawidłowości poprzez skierowanie wód opadowych na teren wspomnianej nieruchomości, zamurowanie otworu w podmurówce ogrodzenia od strony ul. [...] oraz wyburzenie otwartego, betonowego koryta. Od decyzji ten odwołanie ponownie złożył J. R., występując jako pełnomocnik A. R. i D. S. – współwłaścicielek nieruchomości sąsiedniej, a obecnie skarżących. Zarzucił w nim organowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 Prawa budowlanego oraz §§ 28, 29 i 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie odwołującego się, obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości odprowadzania wód opadowych na teren własnej posesji w sytuacji, w której istnieje możliwość podłączenia się do kanalizacji deszczowej. A. S. ma możliwość podłączenia się do kanalizacji deszczowej biegnącej wzdłuż ul. [...], co oznacza, że organ powinien nałożyć nań obowiązek dokonania takiego podłączenia. W ocenie pełnomocnika bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje stan prawny obowiązujący w dacie rozpoczęcia wznoszenia budynku, na co powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 127 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie postępowania, którą według art. 28 k.p.a. jest "każdy, czyjego interesu prawnego (...) dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny". Organ odwoławczy zauważył, że podstawą wydania decyzji organu pierwszej instancji był art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu, w postępowaniach dotyczących stanu technicznego nieruchomości stroną jest tylko właściciel lub zarządca tej nieruchomości, a na poparcie tej tezy powołano orzeczenia sądów administracyjnych. Powyższą decyzję zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. R. i D. S., zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 61 w związku z art. 5 Prawa budowlanego i przepisów §§ 28, 29 i 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r., wnosząc o uchylenie tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 591/11, uwzględnił skargę. W ocenie Sądu obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie, od kogo pochodzi odwołanie oraz czy składający odwołanie ma przymiot strony, w rozumieniu art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. Sąd podkreślił, że we wspomnianym art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Nie można jednak z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, w których zakres i charakter nałożonych obowiązków w kwestii usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości będzie dotyczył interesu prawnego innych osób, zwłaszcza osób mających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich, co nie zostało przez organ dostatecznie wyjaśnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II OSK 986/12, oddalił skargę kasacyjną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, po uzupełnieniu postępowania dowodowego, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r., nr [...], oraz nakazał A. S. zamurować otwór w podmurówce ogrodzenia od strony ul. [...], przedłużyć wylot rury spustowej należącego doń budynku mieszkalnego w ten sposób, aby skierować wody opadowe na teren jego nieruchomości oraz udrożnić rynny we wspomnianym budynku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania a także wyniki postępowania uzupełniającego, przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Wynika z nich, że A. S. nie wykonał obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...]r. Organ zauważył przy tym, że w trakcie oględzin ani w piwnicy, ani też na ścianie granicznej budynku usytuowanego przy ul. [...] (należącego do skarżących) nie stwierdzono wilgoci. Wilgoć stwierdzono natomiast na ścianie wewnętrznej garażu znajdującego się w głębi działki i nie graniczącego bezpośrednio z nieruchomością należącą do A. S.. Skarżące podnosiły, że rura spustowa zamontowana na okapie połaci dachowej budynku należącego do A. S. jest niedrożna, co sprawia, że wody opadowe przelewają się przez rynnę i spadają na ich nieruchomość. W toku postępowania ustalono, że wody opadowe z działki nr 1 (stanowiącej własność A. S.) nie są odprowadzane do kanalizacji deszczowej. W uwagach do protokołu z oględzin nieruchomości skarżące podniosły, że organy nie wzięły pod uwagę różnicy poziomów pomiędzy ich nieruchomością a nieruchomością A. S.. Oprócz tego wskazały, że w [...] r. przeprowadziły gruntowny remont piwnic, który polegał m.in. na skuciu tynków i położeniu płytek, co oznacza że zawilgocenie ścian istnieje pomimo, że jest niewidoczne. W ocenie organu odwoławczego budynek należący do A. S. sąsiaduje bezpośrednio z budynkiem należącym do skarżących a sposób odprowadzania wód opadowych z jego dachu może mieć negatywny wpływ na ich nieruchomość. Tym samym z powyższego faktu można wywieść interes prawny po ich stronie, co dało podstawę do uznania ich za strony postępowania. Prowadzone postępowanie administracyjne pozwoliło ustalić, że budynek należący do A. S. może powodować powstanie niebezpieczeństwa dla mienia właścicieli nieruchomości sąsiednich, a także dla zdrowia i życia osób przemieszczających się chodnikiem. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwala organowi nadzoru budowlanego nakazać właścicielowi budynku podjęcie działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zagrażających życiu, zdrowiu lub mieniu. Opisane w sentencji decyzji działania zmierzają do zapobieżenia powstaniu wskazanych wyżej zagrożeń. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyły A. R. i D. S., domagając się zarówno uchylenia decyzji organu odwoławczego jak i decyzji organu pierwszej instancji. W treści skargi zarzucono organowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., art. 61 i 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 28, § 29 i § 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi powtórzono co do zasady argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto wskazano, że ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje odprowadzanie wód opadowych bezpośrednio na grunt, co z kolei może powodować jej przesiąkanie i zawilgocenie piwnic budynku należącego do skarżących. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 września 2014 r., pełnomocnik skarżących podtrzymał zawarte w skardze zarzuty podkreślając, że w istocie wykonanie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych pogorszy sytuację skarżących. Podkreślił, że wszystkie nieruchomości usytuowane wzdłuż ul. [...] są podłączone do kanalizacji deszczowej. Orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza stosowanie aktualnie obowiązujących regulacji dotyczących warunków technicznych do obiektów budowlanych powstałych przed ich wejściem w życie. Pełnomocnik uczestnika postępowania – A. S. oświadczył, że zgadza się z zaskarżoną decyzją, która została wykonana i wnosi o oddalenie skargi. Podniósł również, że w roku bieżącym zostanie przeprowadzona rozbiórka budynku przy ul. [...], po uprzednim rozgraniczeniu i demontażu termoizolacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż kontrolowana decyzja odpowiada prawu. Podstawę prawną decyzji organu tak pierwszej jak i drugiej instancji stanowił art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Przepis ten przyznaje organom nadzoru budowlanego uprawnienie do wydania decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym przez organ terminie. Zauważyć przyjdzie, że regulacja ta jest skorelowana z art. 61 Prawa budowlanego, który na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego nakłada obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami zawartymi w art. 5 ust. 2 ustawy oraz zapewnienia, przy dochowaniu należytej staranności bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury. Należy również zwrócić uwagę na usytuowanie art. 66 Prawa budowlanego, który znalazł się w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych" należy rozumieć zachowanie budynku w stanie nie pogorszonym i nie stwarzającym zagrożenia dla otoczenia. Obowiązki nakładane na podstawie art. 66 ustawy obejmują zatem sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania powinności określonych w art. 61 oraz w dalszych przepisach tego rozdziału ustawy. Oznacza to, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów i konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem oraz brakiem należytego nadzoru właściciela lub zarządcy (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 58/14). Nie ulega więc wątpliwości, że omawiana regulacja ma charakter prewencyjny, zmierzający do zapobieżenia powstaniu negatywnych następstw mogących stworzyć zagrożenie opisane w hipotezie tego przepisu. Nie jest przy tym konieczne stwierdzenie, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni. Wystarczające jest ustalenie potencjalnego zagrożenia, oczywiście na tyle prawdopodobnego i poważnego, iż wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu. Istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia zakresu działań jakie ma podjąć właściciel nieruchomości, której stan techniczny stwarza zagrożenie dla życia zdrowia lub mienia. W ocenie Sądu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przyznaje organowi uprawnienia naprawcze, których celem jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu technicznego, w którym nie będzie on stwarzał wspomnianych zagrożeń. Podkreślić przy tym trzeba, że art. 61 nie kreuje po stronie właściciela lub zarządcy budynku żadnego nowego obowiązku, a jedynie stanowi normę obligującą do zachowania go w stanie niepogorszonym. Z tego też względu obowiązki nakładane decyzją wydaną w trybie art. 66 Prawa budowlanego mają charakter restytucyjny, a ich celem jest przywrócenie obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Nie ma przy tym znaczenia jakimi metodami właściciel lub zarządca budynku wyeliminuje niebezpieczeństwo spowodowane stanem budynku, ważne jest natomiast by został zrealizowany cel decyzji, czyli usunięcie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 632/13). Od postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 66 Prawa budowlanego odróżnić należy postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 – 51 tej ustawy, którego celem jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. O ile więc celem zastosowania art. 66 Prawa budowlanego jest usunięcie nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego, o tyle art. 50 – 51 cyt. ustawy stanowi instrument zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującymi normami. Ocena przeprowadzonego postępowania dowodowego dokonana z uwzględnieniem treści zaskarżonej decyzji pozwoliła stwierdzić, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy przeprowadził (uzupełnił) postępowanie, a wydana przezeń decyzja odpowiada prawu. Obowiązki nałożone na właściciela nieruchomości położonej w D. przy ul. [...]mają bowiem na celu usunięcie zagrożeń jakie stwarza nieprawidłowe odprowadzanie wód opadowych na ul. [...]. Stąd też zobligowanie właściciela wspomnianej nieruchomości do odprowadzania wód opadowych na teren jego posesji uznać należy za prawidłowe i zapobiegające powstawaniu zagrożeń dla pieszych i kierowców poruszających się ul. [...], co w toku prowadzonego postępowania zostało jednoznacznie stwierdzone. W tym kontekście zarzuty sformułowane przez skarżące we wniesionej skardze, odnoszące się do kwestii oceny, czy budynek należący do A. S. spełnia wymogi opisane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), są bezzasadne. Organy, prowadząc postępowanie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie mogły nakazać A. S. doprowadzenia budynku do stanu odpowiadającego treści § 28, § 29 i § 126 cyt. rozporządzenia, albowiem w ten sposób wykroczyłyby poza ustawowo wyznaczone ramy postępowania naprawczego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że nie można na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 ustawy odwołuje się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy - jak wskazano wyżej - jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1196/09). Stąd też należało uznać, że zarówno zakres jak i charakter działań, do których zaskarżoną decyzją został zobowiązany A. S. mieści się w ramach uprawnień organu przewidzianych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym organ, wbrew oczekiwaniom skarżących, nie mógł oceniać stanu technicznego budynku pod względem zgodności z regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani też nakazać A. S. przyłączenia się do istniejącej kanalizacji deszczowej. Na koniec Sąd zauważa, że organy, stosując się do wskazówek zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 591/11, oraz wyroku NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II OSK 986/12, w sposób prawidłowy ustaliły strony toczącego się postępowania administracyjnego. Co do zasady adresatem decyzji wydanej w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca budynku, nie mniej jednak w stanach faktycznych takich jak w niniejszej sprawie krąg stron postępowania powinien być poszerzony o osoby, względem których stan techniczny budynku wpływa na zakres praw przysługujących im do nieruchomości. Reasumując poczynione wyżej uwagi Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze z zm.). Powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem : www.orzeczenia.nsa.gov.pl