II SA/Gl 631/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad bezprzetargowej sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 5 ust. 4. Rada Miasta R. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie zasad bezprzetargowej sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych ich najemcom. Jako podstawę prawną aktu powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 34 ust. 6, art. 68 ust. 1 pkt 7 i art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W § 5 ust. 4 uchwały postanowiono, iż warunkiem skorzystania z bonifikaty przy sprzedaży lokalu jest pisemne zrzeczenie się przez najemcę roszczeń o zwrot kaucji mieszkaniowej, złożone najpóźniej z wnioskiem o nabycie mieszkania. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] nr [...], poz. [...] z [...] r. z dnia [...] i zgodnie z zapisem § 8, weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, tj. w dniu [...]. Następnie w dniu [...] Rada Miasta R. uchwałą nr [...] określiła nowe zasady w tym przedmiocie, zaś w § 7 uchwały postanowiono o utracie mocy uchwały tego organu z dnia [...]. Uchwała weszła w życie w dniu [...] po uprzednim ogłoszeniu w Dz. Urzęd. Woj. [...] z dnia [...] nr [...] poz. [...]. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej za przewodnictwem organu w dniu [...] Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] – w części określonej w § 5 ust. 4 jako niezgodnej z art. 6 ust. 3 i 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266). W uzasadnieniu organ nadzoru wywiódł, że skoro w świetle przywołanej regulacji, zasady dotyczące rozliczania kaucji mieszkaniowej w związku z nabyciem przez najemcę własności lokalu mieszkalnego zostały w całości uregulowane w ustawie, rada gminy nie była upoważniona do ich modyfikacji w drodze aktu prawa miejscowego. Tym samym zakwestionowany zapis uchwały został wydany bez upoważnienia ustawowego i z obrazą bezwzględnie obowiązujących norm. Dla poparcia stanowiska organ nadzoru odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego ( wyroki WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 1058/08, opubl. ZNSA 2007/3/104, WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 453/06, opubl. Dz. Urz. Doln. 2007/44/494, WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 466/08.). Zdaniem Wojewody, uchylenie przez Radę Miasta R. kwestionowanego zapisu nie wpływa też na bezprzedmiotowość skargi, jako że może być ona stosowana do okresu poprzedzającego, na co wskazano w ostatnim z przywołanych orzeczeń. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie, domagając się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja faktyczna, będąca przedmiotem sprawy II SA/Gl 466/08, ani też uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W5/94 (OTK z 1994 r. nr 2, poz. 44 ), Kwestionowana uchwała utraciła bowiem moc jeszcze przed jej zaskarżeniem i z uwagi na brak przepisów przejściowych w obowiązującej od dnia [...] uchwale nr [...], do rozpoznania wniosków z okresu poprzedzającego zastosowanie znajdą przepisy uchwały nowej. Tym samym brak przesłanek do uznania, że zaskarżony (wadliwy ) zapis uchwały może być stosowany w sprawach kaucji z okresu poprzedzającego jego uchylenie. W związku z treścią odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Wojewody w kolejnym piśmie z dnia [...] podtrzymując skargę, podniósł że uchylenie zaskarżonej uchwały nie zmienia faktu, że obowiązywała ona [...] i w rezultacie pewna liczba mieszkańców R. zrzekła się zwrotu zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej, gdyż tylko pod tym warunkiem mogli nabyć wynajmowany lokal mieszkalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu z braku przesłanek do jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W szczególności, kwestia uchylenia uchwały, czy to przed wniesieniem skargi, czy też później, lecz przed rozpoznaniem sprawy w postępowaniu sądowym, nie stanowi przesłanki niedopuszczalności skargi w rozumieniu pkt 6 tego przepisu. Wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego winno być natomiast rozpatrywane w aspekcie bezprzedmiotowości postępowania sądowego, jako że sąd administracyjny działa wyłącznie kasacyjnie. Stąd też rozważenia wymaga, czy w takiej sytuacji istnieje przedmiot postępowania, skoro akt przed wydaniem wyroku został już wyrugowany w innym trybie. Bezprzedmiotowość postępowania stanowi zaś podstawę jego umorzenia zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 cyt. ustawy, a nie – odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. W niniejszej sprawie nie jest sporny fakt, że zaskarżony przez organ nadzoru przepis § 5 ust. 4 uchwały z dnia [...], stanowiący o warunku zrzeczenia się przez najemcę roszczenia o zwrot zwaloryzowanej kaucji jako uprawniającym do ubiegania się o udzielenie bonifikaty przy nabyciu lokalu mieszkalnego, jest niezgodny z art. 6 ust. 2 i 3 oraz art. 36 powołanej wyżej ustawy o ochronie praw lokatorów...( wg stanu prawnego obowiązującego w dacie jej podjęcia jako miarodajnego jako oceny zgodności z prawem ). Istotne jest też, że przywołana ustawa nie zawiera upoważnienia do stanowienia w drodze aktu prawa miejscowego odmiennych zasad w zakresie ustawowego obowiązku zwrotu kaucji. Oznacza to, że Rada Miasta R. bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisu rangi ustawowej, podjęła uchwałę w dniu [...], gdy idzie o kwestionowany zapis § 5 ust. 4. Tymczasem z mocy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowienie aktów prawa miejscowego dopuszczalne jest wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawodawcy. Stąd też zaskarżony przepis § 5 ust. 4 uchwały jest niezgodny z prawem, co skutkuje jego nieważnością z mocy art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie zgodnie z art. 94 ust. 1 tej ustawy, upływ rocznego terminu od jej podjęcia nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy zachodzi podstawa prawna do wydania wyroku uwzględniającego skargę na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadku uchylenia uchwały przez organ gminy jeszcze przed wniesieniem skargi. Zdaniem składu orzekającego, w tym względzie należy się w pełni przychylić do stanowiska organu nadzoru. Dla oceny przesłanki bezprzedmiotowości postępowania istotne jest bowiem, czy uchwała miała zastosowanie, a więc, czy jej wyeliminowanie z obrotu prawnego odwróciło ujemne i niezgodne z prawem skutki obowiązywania wadliwego aktu. Skoro zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu [...] i obowiązywała do dnia [...], to jej uchylenie od tej daty w żaden sposób nie zniosło skutków prawnych sprzed jej uchylenia. Niezgodny z prawem akt pozostawał przez znaczny czas w obrocie prawnym, a ustawodawca w przypadku aktów prawa miejscowego w żaden sposób nie ograniczył terminem konieczności stwierdzenia jego nieważności. Orzeczenie o nieważności aktu rodzi zaś skutek ex tunc, w przeciwieństwie do jego uchylenia przez organ gminy, powodującego utratę mocy dopiero ex nunc. Zatem z punktu widzenia ochrony prawnej mieszkańców R. i z uwagi na różnice konsekwencji prawnych obu instancji, niezbędne jest stwierdzenie nieważności niezgodnego z prawem zapisu § 5 ust. 4 uchwały. W tym względzie odwołać się należy do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyrokach z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II OSK 758/06 (LEX nr 320905) i z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07 (LEX nr 384291). Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się podstawy do uwzględnienia skargi w drodze stwierdzenia nieważności zaskarżonej części uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże mimo uwzględnienia skargi, brak było podstaw do orzeczenia o niewykonalności uchwały w tej części do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 tej ustawy, jako że z uwagi na jej charakter dopiero uprawomocnienie się niniejszego wyroku rodzić będzie skutek prawny. su.