II SA/Gl 632/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K., umorzono postępowanie dotyczące ustalenia i wypłacenia B. K. odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] w K.. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 105 § k.p.a. oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 i 2 tej ustawy przewiduje możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że B. K. nie złożyła wniosku o odszkodowanie, w terminie określonym w ww. ustawie. Wystąpiła o odszkodowanie pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. Ponadto w uzasadnieniu tej decyzji podano, iż termin określony w art. 73 ust. 4 ww. ustawy jest ustawowym terminem prawa materialnego, co oznacza, iż nie podlega on przywróceniu na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może być on również przedłużony ani skrócony. Skutkiem niezłożenia wniosku w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. jest wygaśnięcie roszczenia. Oznacza to, że roszczenie o odszkodowanie wygasa niezależnie od tego, co było przyczyną niedochowania przez stronę ustawowego terminu do złożenia wniosku. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się również na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który ocenił art. 73 ust. 4 jako zgodny ze standardami konstytucyjnymi. W odwołaniu (z dnia 12 marca 2018) od tej decyzji B. K. wniosła o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Przywołała decyzje organów administracji, w których potwierdzono nabycie gruntu pod drogę publiczna. Wskazała, że nie jest dla niej zrozumiałe powołanie się w uzasadnieniu na termin składania wniosku od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.; z notatki służbowej spisanej dnia [...] wynika bowiem, że po decyzji Wojewody rozpatrzony będzie wniosek o wypłatę odszkodowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną z upoważnienia Wojewody Śląskiego, utrzymano w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu ponownie wskazano, że odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa, zaś obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przywrócenia tego terminu. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony po upływie ustawowego terminu, w związku z czym roszczenie wygasło. Brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powołano się również na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tych sprawach, potwierdzające stanowisko przyjęte przez organy. W skardze z dnia 8 czerwca 2018 r. B. K. wniosła o uchylenie decyzji. Jak jej ocenie, nie zostały spełnione łącznie przesłanki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa, określone w art. 73 ww. ustawy. Nie jest prawdziwe oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K., że na działce nr [...] wykonywane są prace związane z naprawą nawierzchni jezdnej i utrzymywaniem w należytej czystości jezdni oraz jej odśnieżaniem. Tym samym – zdaniem skarżącej – przesłanka 1 z art. 73 ww. ustawy ("zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną") "została spełniona bez zgody właściciela". Odnośnie drugiej przesłanki ("pozostawienie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego") podała, że słowo "władanie" oznacza: "kto faktycznie nią włada i kto tym samym jest podmiotem". Powołała się także na art. 140 k.c., który stwierdza, że podstawowym sposobem władania nieruchomością jest własność. W rozpatrywanym przypadku nie zachodzi i nie jest spełniona przesłanka nr 2. Właścicielem nieruchomości jest B. K., która to sprawowała faktyczne i rzeczywiste władanie tą nieruchomością, oraz opłacała stosowne podatki gruntowe do dnia 7 kwietnia 2014 r. W związku z tym decyzja Wojewody z dnia [...] jest niezgodna z obowiązującym prawem, gdyż nie zostały spełnione wymagane prawem wcześniej omawiane przesłanki. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrócenie się do właścicieli z propozycją wykupienia tej działki przez miasto, lub o wypłacenie odszkodowania za działkę. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, iż zarzuty podniesione w skardze, w ocenie organu nadzoru, nie mogą odnieść pozytywnego skutku, gdyż wobec niezłożenia wniosku w ustawowo określonym terminie roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: ustawa), za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego wypłacane jest odszkodowanie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. (art. 73 ust. 4). Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, w terminie określonym w tym przepisie. Ustawodawca precyzyjnie określił okres dla skutecznego złożenia wniosku przez właściciela (współwłaściciela) o odszkodowanie. Zastrzegł również, że w przypadku niezłożenia wniosku w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Od razu przyjdzie zauważyć, że tak charakter wskazanego terminu (materialnoprawny), jak i skutki jego upływu (wygaśnięcie roszczenia odszkodowawczego) nie budzą żadnych wątpliwości, czego potwierdzeniem są wyroki Trybunału Konstytucyjnego (z dnia 15 września 2009 r., P 33/07, OTK-A 2009/8/123; z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09, OTK-A 2011/4/35), jak i decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (decyzja w sprawie M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska z dnia 3 czerwca 2014 r.; 33081/11). W szczególności Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, stwierdził, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dlatego kwestionowane przepisy nie naruszają wzorców konstytucyjnych. W tej sytuacji ani organy orzekające, ani Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie mógłby zająć w tym względzie odmiennego stanowiska. Oznacza to, że skarżąca nie podważyła konstytucyjności art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy. Nie naruszono także art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Norma zawarta w art. 73 ust. 4 ustawy, przewidująca ustalenie odszkodowania tylko na wniosek złożony w ustawowym terminie, nie narusza bowiem przyjętej w art. 1 Protokołu zasady ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości. Jest to stanowisko zgodne z poglądem utrwalonym w orzecznictwie (zobacz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 2176/16; z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 393/11). Konstytucyjność przedmiotowego przepisu potwierdził Trybunał Konstytucyjny (m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., w sprawie sygn. P 5/99 oraz na wyrok z 20 lipca 2004 r., w sprawie SK 11/02). W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ust. 4 ww. ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo zaś 19 maja 2011 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jako wzorce kontroli Rzecznik wskazał art. 2 i art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wątpliwości konstytucyjne wyrażone we wniosku dotyczyły dopuszczalności wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Trybunał orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 z art. 2 i 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu podniesione zostało, że nie naruszona została zasada poprawnej legislacji, bowiem uregulowanie jest w odpowiednim stopniu precyzyjne oraz komunikatywne. Tym samym spełnione zostały kryteria składające się na test określoności prawa. Przepis art. 73 ust. 4 odpowiada także kryterium przydatności, konieczności i proporcjonalności. W związku z tym uzgodnienie stanu faktycznego i prawnego na mocy tego przepisu, nastąpiło na zasadzie równowagi pomiędzy interesem publicznym oraz prywatnym. Natomiast prawo dochodzenia roszczenia odszkodowawczego zostało uzależnione od staranności uprawnionego. Trybunał podkreślił, że 5-letni okres, w którym możliwe było dochodzenia roszczenia odszkodowawczego nie podważył zasady prawa do słusznego odszkodowania (wyrok TK K 20/09). Jednocześnie Sąd podzielił tu stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. II SA/Gl 781/16, w świetle którego wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oznacza brak przedmiotu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zakończenie postępowania w formie umorzenia postępowania było zatem prawidłowe. Nie doszło zatem do naruszenia art. 105 §1 k.p.a., art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.