II SA/Gl 635/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nakazał M. T. rozbiórkę obiektu lakierni zlokalizowanej na działce nr [...] i [...] km [...] przy ul. [...] w D., wybudowanej na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. II SA/Gl 507/08 oddalił skargę M. T., skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 148/09. Upomnieniem z dnia 20 maja 2010 r., doręczonym 25 maja 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. wezwał M. T. do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji nr [...] z [...] r. w terminie do 31 lipca 2010 r. Z akt sprawy wynika, że zobowiązany podjął próbę wszczęcia postępowań nadzwyczajnych, mających na celu uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki (pismo skarżącego z 1 czerwca 21010 r. skierowane do PINB w D.) oraz złożył wnioski o odroczenie terminu wykonania decyzji i o wstrzymanie jej wykonania. Brak w aktach dowodów, aby wnioski te zostały uwzględnione oraz by doszło do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. W wyniku kontroli przeprowadzonej [...] r. PINB w D. ustalił, że nakaz rozbiórki nie został wykonany. W dniu 15 listopada 2010 r. PINB w D. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący wykonania obowiązku rozbiórki orzeczonego decyzją z [...] r. nr [...], wskazując jako zobowiązanego M. T. i opatrując go klauzulą o skierowaniu do egzekucji. W tym samym dniu PINB wydał także postanowienie nr [...] nakładające na M. T. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. Odpis tytułu wykonawczego został doręczony zobowiązanemu wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w dniu 17 listopada 2010 r. M. T. wniósł zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, oraz zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wraz z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego względnie zawieszenie egzekucji. Podniósł zarzuty: naruszenia art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie skreślenie w rubryce G tytułu wykonawczego środków egzekucyjnych nie mających zastosowania w sprawie i tym samym nie wskazanie właściwego sposobu egzekucji, art. 27 §1 pkt 2 i art. 27c tej ustawy poprzez nie wystawienie tytułu wykonawczego na M. T. i jego żonę M. T., wobec faktu, że nakłady na budowę przedmiotowej lakierni stanowią majątek wspólny a nabycie działki [...] miało miejsce w trakcie trwania małżeństwa i z majątku wspólnego. Wyjaśnił, że zawarł związek małżeński w roku [...], budowa została sfinansowana z majątku wspólnego i stanowi majątek wspólny małżonków. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie ewentualnie zawieszenie postępowania egzekucyjnego podał, że winno ono nastąpić do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zainicjowanych postępowań odwoławczych i zażaleniowych oraz mających na celu wzruszenie decyzji ostatecznej, a także ewentualnych postępowań mających stwierdzić, że nakłady na budowę lakierni i działka stanowią majątek wspólny. Podniósł, że w razie wykonania rozbiórki, przywrócenie stanu poprzedniego nie będzie możliwe ze względów finansowych i ze względu na stan zdrowia strony a za uwzględnieniem wniosków przemawiają względy społeczne. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB w D. odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast postanowieniem nr [...] z [...] r. uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. W podstawie prawnej tego postanowienia podano przepisy art. 33, 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że nakaz rozbiórki jest ostateczny i podlega wykonaniu. Mimo wezwania, zobowiązany obowiązku nie wypełnił. Obowiązek ma charakter niepieniężny. Dane osobowe wierzyciela są dostateczne, art. 27c i 28 nie mogą być naruszone, albowiem zobowiązany został określony zgodnie z decyzją. Natomiast wskazanie środków egzekucyjnych jest wymagane w przypadku egzekucji należności pieniężnych. W złożonym zażaleniu pełnomocnik zobowiązanego ponowił argumenty podane wcześniej w zgłoszonych zarzutach, zarzucając naruszenie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie uwzględnienie zarzutów i nie umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania egzekucyjnego, ponowił także żądanie wstrzymania czynności egzekucyjnych do czasu rozpoznania złożonych środków odwoławczych. Podkreślił, że na zastosowanym formularzu tytułu wykonawczego winno dojść do skreślenia w rubryce G zbędnych danych dotyczących środków egzekucyjnych. Wobec braku takich skreśleń i sprecyzowania mających zastosowanie środków egzekucyjnych, tytuł jest wadliwy. Bezzasadnie także organ egzekucyjny zaniechał wystawienia tytułu na obojga małżonków, skoro egzekucja została skierowana do majątku wspólnego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano stan sprawy i dotychczasowe czynności. Wskazano, że decyzja o nakazie rozbiórki jest prawomocna i ostateczna. Skarżącemu zostało doręczone upomnienie 25 maja 2010r., jednak obowiązku nie wykonał, co stwierdzono na oględzinach w dniu 16 września 2010 r. Zostało zatem wszczęte postępowanie egzekucyjne. Organ odwoławczy opisał treść zgłoszonych zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27c ustawy podano, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny nie może badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ nie jest zatem uprawniony do weryfikowania decyzji, w której jako zobowiązanego oznaczono jedynie M. T. Nie naruszony został także przepis art. 28 ustawy, albowiem dotyczy on wniosku o wszczęcie egzekucji, w którym należy wskazać środki egzekucyjne, a nie tytułu wykonawczego. Natomiast art. 27 pkt 11 ustawy, dotyczący treści tytułu egzekucyjnego stanowi, że obowiązek wskazania środków egzekucyjnych dotyczy egzekucji należności pieniężnych. W wystawionym tytule organ egzekucyjny nie miał wobec tego obowiązku wskazywania środków egzekucyjnych i nie musiał w rubryce G dokonywać skreśleń, egzekucja dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym. W skardze do sądu administracyjnego strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji oraz wstrzymanie wykonania postanowień organów obu instancji i tytułu wykonawczego. Zarzuciła naruszenie art. 29, 27 § 1 pkt 2 i 27c, art. 26 § 1 i art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podano, że wadliwie organ ocenił, iż rozpoznanie zarzutu dotyczącego konieczności wystawienia tytułu na obojga małżonków stanowi niedopuszczalne badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem. Wobec faktu pozostawania małżonków we wspólności ustawowej, tytuł wykonawczy winien być wystawiony na małżonkę, albowiem nakłady na lakiernię stanowią majątek wspólny. Podtrzymano także zarzut, że zaniechanie dokonania skreśleń w rubryce G formularza tytułu narusza ustawę oraz § 39a ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 21 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541). Wyrażono przekonanie, że ustalając zakres stosowania przepisu art. 27c ustawy, nie należy brać pod uwagę rodzaju egzekwowanego obowiązku i treści uzasadnienia rządowego projektu zmiany ustawy. Z chwilą wprowadzenia tego przepisu do treści ustawy, odnosi się on do wszystkich egzekwowanych obowiązków, w tym rozbiórki obiektu, stanowiącego przedmiot małżeńskiej współwłasności. Tytuł egzekucyjny winien być wystawiony na współmałżonka, gdyż w przeciwnym razie małżonek zobowiązanego nie może sprzeciwić się prowadzeniu czynności egzekucyjnych z majątku wspólnego, co pozbawia go ochrony prawnej. Rozpoznanie zgłoszonego zarzutu nie stanowi przy tym badania samego obowiązku. Powołując się na ograniczenie z art. 29 ustawy organy w istocie uchyliły się od rozpoznania zgłoszonego zarzutu. Natomiast wzór tytułu wykonawczego stanowi załącznik do rozporządzenia MF. Część G tytułu wypełnia organ egzekucyjny, zwiera ona informacje o zastosowanych środkach egzekucyjnych przez organ, a nie wnioskowanych przez wierzyciela. Organ egzekucyjny winien skreślić niepotrzebne dane, brak skreślenia świadczy o wadliwości tytułu i prowadzonej egzekucji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Prawomocnym postanowieniem z dnia 14 września 2011 r. Sąd oddalił wnioski strony skarżącej o wstrzymanie wykonania wskazanych w skardze postanowień i tytułu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Dopuszczalne podstawy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym wymienia art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.). Skarżący powołał jako podstawę zarzutów dwie okoliczności. Pierwsza z nich dotyczy wadliwego w jego przekonaniu oznaczenia w tytule wykonawczym osoby zobowiązanej poprzez nie wystawienia tytułu łącznie na obojga małżonków, skoro egzekucja ma być prowadzona z majątku wspólnego(naruszenie art. 27 § 1 pkt 2 w związku z art. 27c ustawy). Zarzut ten może być zakwalifikowany jako mieszczący się w zakresie podstawy z art. 33 pkt 4 ustawy (błąd co do osoby zobowiązanego). Drugi zarzut dotyczył nie oznaczenia w tytule egzekucyjnym mających znaleźć zastosowanie środków egzekucyjnych. Ten zarzut należy zakwalifikować jako mieszczący się w zakresie podstawy z art. 33 pkt 10 ustawy – niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy, które dotyczą treści tytułu wykonawczego. Wobec wskazania przez skarżącego dopuszczalnych podstaw zarzutów, organ egzekucyjny zobowiązany był zbadać ich zasadność. Nie budzi przy tym wątpliwości w sprawie, że egzekwowany obowiązek wynika z prawomocnej i ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę konkretnego obiektu, ma zatem charakter niepieniężny. Organem egzekucyjnym, zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy, jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., będący jednocześnie wierzycielem obowiązku. Zgodnie z art. 26 § 4 ustawy, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, co miało miejsce w sprawie. Czynności egzekucyjne były przeprowadzone przez PINB w D. Zasadnie w tej sytuacji organy zwracają uwagę, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 28 ustawy, dotyczący treści wniosku o wszczęcie egzekucji. Wniosku takiego w sprawie wierzyciel nie składał, przystępując do egzekucji z urzędu, na podstawie tytułu wystawionego przez siebie. Zarzut z art. 33 pkt 10 ustawy dotyczy natomiast niespełnienia wymagań z art. 27, który odnosi się do treści tytułu wykonawczego. Zasadne byłoby zatem kierowanie zarzutu, gdyby tytuł egzekucyjny pozbawiony był obligatoryjnego elementu. Takim elementem jest w szczególności wymienione w art. 27 § 1 pkt 11 ustawy wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Ograniczenie tego wymogu do przypadku egzekucji środków pieniężnych każe przyjąć, że w przypadku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym (do jakich należy zaliczyć obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego), w tytule egzekucyjnym nie ma obowiązku zaznaczania mających zastosowanie środków egzekucyjnych. Wzór tytuły wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, ustalony w rozporządzeniu MF z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 137, poz. 1641 ze zm.) nie może modyfikować rozwiązań ustawowych i zmieniać obowiązków w zakresie treści tytułu wykonawczego. Zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 26 § 2 ustawy, wzór tytułu wykonawczego winien zawierać treść określoną w art. 27, a nadto umożliwiać elektroniczne przetwarzanie danych w nim zawartych. Ocena prawidłowości i kompletności tytułu wykonawczego winna wobec tego uwzględniać przepisy ustawy. Prawidłowo i zgodnie z prawem w ocenie Sądu organy przyjęły, że zarzut pozbawienia tytułu treści określonej w art. 27 § 1 pkt 11 ustawy, poprzez nie wskazanie w części G tytułu środków egzekucyjnych, nie jest zasadny. Drugi zarzut skarżącego związany jest z art. 27c ustawy, zgodnie z którym jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. Skarżący zarzuca, że w sprawie zachodzi sytuacja prowadzenia egzekucji z majątku wspólnego, zatem tytuł egzekucyjny winien być wystawiony na obojga małżonków. Nie ulega wątpliwości, że osobą zobowiązaną na podstawie decyzji z [...] r. o nakazie rozbiórki jest skarżący. Małżonek, o którym mowa w art. 27c ustawy w żadnym przypadku nie jest traktowany jako zobowiązany w rozumieniu ustawy (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. II FSK 2100/08). Przepis art. 27 § 1 pkt 2 ustawy przewiduje, że w tytule wykonawczym należy wskazać imię i nazwisko oraz adres zobowiązanego. Natomiast przepis art. 33 pkt 3 ustawy jako podstawę zarzutu wymienia błąd co do osoby zobowiązanego. Definicję legalną zobowiązanego w rozumieniu ustawy zawiera art. 1a pkt 20 ustawy. Małżonek, o którym mowa w art. 27c ustawy nie ma statusu zobowiązanego, nie można zatem uznać, że w zakresie podstaw zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym mieści się naruszenie art. 27c ustawy poprzez pominięcie małżonka w tytule wykonawczym, gdy egzekucja ma być prowadzona z majątku wspólnego. Stanowisko organów w tym zakresie jest zatem prawidłowe. Sąd dostrzega, że przy przedstawionej interpretacji brak jest w ustawie podstaw do zgłaszania zarzutów w oparciu o argument naruszenia art. 27c ustawy. Nawet jednak w przypadku zajęcia stanowiska odmiennego i uznaniu dopuszczalności wniesienia w takiej sytuacji zarzutu przez zobowiązanego ze względu na wadliwość tytułu wykonawczego, w niniejszej sprawie nie miałoby ono merytorycznego znaczenia. Sąd nie podziela bowiem przekonania strony skarżącej, że w sprawie ma miejsce egzekucja z majątku wspólnego. Obowiązek rozbiórki nie ma charakteru majątkowego i nie jest realizowany poprzez skierowanie środków egzekucyjnych do majątku, w tym wspólnego małżonków. Aby można było zastosować art. 27c, przy wystawieniu tytułu wykonawczego na oboje małżonków, należałoby podać w nim dwie podstawy prawne egzekucji obowiązku. W przypadku zobowiązanego jest nim decyzja. W przypadku małżonka winien to być przepis prawa, skutkujący objęciem majątku wspólnego odpowiedzialnością. Przepis art. 27c co do zasady znajduje zatem zastosowanie, gdy przepisy prawa rozszerzają odpowiedzialność zobowiązanych na majątek wspólny. W przypadku nakazu rozbiórki o skutku takim nie można mówić. Sąd podziela stanowisko zajęte w tej kwestii przez NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 2/07, że w przypadku nakazu rozbiórki, kierowanego w pierwszym rzędzie do sprawcy samowoli budowlanej, nie zachodzi przypadek egzekucji z majątku wspólnego, lecz przypadek wykonania obowiązku o charakterze niemajątkowym. Jeżeli egzekwowany jest obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciążający wyłącznie sprawcę samowoli budowlanej, a celem tej egzekucji jest likwidacja stanu niezgodnego z prawem budowlanym, to egzekucja administracyjna w tym przypadku nie jest prowadzona z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, tj. nieruchomości, po to, by umożliwić zaspokojenie innego roszczenia, np. pieniężnego, ale zmierza wprost do usunięcia skutków samowoli budowlanej. W przypadku egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego tytuł wykonawczy wystawiony tylko na zobowiązanego, a nie na oboje małżonków, jest skuteczny. Zarzut skargi, że nie jest uprawnione odwoływanie się przy interpretacji przepisu art. 17c ustawy do celów i zamiarów ustawodawcy, wyrażonych np. w materiałach związanych z procesem legislacyjnym, nie jest zasadne. Tekst prawny jest efektem celowego działania, intencja ustawodawcy winna mieć znaczenie dla interpretacji przepisu. Przepis art. 27c ustawy, jak przy tym wskazuje dotyczące go orzecznictwo, ze względu na swą redakcję i zawarte stwierdzenie dotyczące majątków osobistych obojga małżonków, rodzi wiele kontrowersji związanych z zakresem stosowania, a ich rozstrzygnięcie nie jest możliwe bez uwzględnienia celów wprowadzonej regulacji. Badając sprawę Sąd dostrzegł również, że w części A tytułu egzekucyjnego, w pkt 4 zawierającym oznaczenie organu egzekucyjnego, wadliwie wskazano Urząd Skarbowy w D., co nie dopowiada ani stanowi faktycznemu ani prawnemu. Wadliwość ta nie skutkuje jednak ani zarzutem z art.33 pkt 9 ustawy, (egzekucję prowadził bowiem organ właściwy), ani zarzutem z art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 1, wystawiony tytuł zawiera prawidłową pieczęć z oznaczeniem wierzyciela, jakim jest PINB w D. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.