II SA/Gl 640/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Asystent sędziego Olga Hibner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego G. Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody z dnia ( ) r. nr ( ) w przedmiocie scalania nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiło do Burmistrza Miasta C. z wnioskiem o dokonanie w trybie art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.) scalenia i podziału nieruchomości położonych w C. przy ul. [...]. Wnioskiem tym zostały objęte nieruchomości Spółki objęte prowadzonymi przez Sąd Rejonowy w B. księgami wieczystymi KW nr [...] i KW nr [...] składające się w sumie z przeszło [...] działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni zgodnie z wpisami wynikającymi z odpisów ksiąg wieczystych – [...] ha, a zgodnie z wypisami z ewid. gruntów – [...] ha. Złożonym wnioskiem zostało objętych także [...] działek stanowiących własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych S.P. oraz [...] działek stanowiących własność różnych podmiotów głównie osób fizycznych, w tym nieustalonych oraz Gminy C. i [...] Parafii [...] w C. W uzasadnieniu wniosku Przedsiębiorstwo podało, że jest właścicielem ponad [...] powierzchni gruntów, które należałoby objąć scaleniem i podziałem. Położenie i wielkość tych nieruchomości utrudniają ich racjonalne wykorzystanie, a zatem zasadne jest ich scalenie i taki podział, który ułatwiłby ich prawidłowe zagospodarowanie. Ponadto [...] wskazało, że zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta C. nieruchomości te są przeznaczone pod rozwój zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności o charakterze indywidualnym. Obecnie wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem są użytkowane na potrzeby uprawy rolnej i stanowią gospodarstwo rolne, a zasady prawidłowej gospodarki – zdaniem wnioskodawcy – wymagają dokonania scalenia i ponownego podziału nieruchomości, tak aby było możliwe racjonalne ukształtowanie stosunków własnościowych na tym obszarze. Kolejnym pismem z dnia [...] r. [...] Sp. z o.o. poinformowało, że celem dokonania procedury podziałowej jest poprawa struktury obszarowej prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego. Postanowieniem wydanym w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a. z dnia [...] r. Burmistrz Miasta C. przekazał wniosek [...] Staroście B. do rozpatrzenia według właściwości w trybie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i podziale gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm. – dalej u.s.w.g.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał, że ponieważ działki ujęte we wniosku są wykorzystywane rolniczo, a celem scalenia jest poprawa struktury obszarowej funkcjonującego gospodarstwa rolnego postępowanie powinno być przeprowadzone w trybie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Dodał także, iż zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy "scaleniowe" stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Ponadto dla terenu objętego wnioskiem gmina nie posiada opracowanego planu miejscowego, a także nie została nawet podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzania takiego planu. Decyzją z dnia [...] r. Starosta B. działając na podstawie art. 3 ust. 3 u.s.w.g. odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego dotyczącego wnioskowanych gruntów. W uzasadnieniu organ podał, że przeprowadzone w dniu [...] r. oględziny nieruchomości wykazały, że stanowią one teren niezagospodarowany, cechujący się brakiem oznak prowadzonej produkcji rolnej. Tym samym należało przyjąć, że posiadane przez Przedsiębiorstwo grunty nie stanowią gospodarstwa rolnego oraz nie jest prowadzona na nich produkcja rolna, a zatem wniosek nie spełnia warunków do podjęcia przez starostę czynności wynikających z przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zauważył, że projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołał się w tej ostatniej kwestii na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. przeznaczającym tereny objęte wnioskiem pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Wreszcie wskazał, że scalenie może być przeprowadzone na obszarach charakteryzujących się dużym rozdrobnieniem i rozproszeniem gruntów i ma na celu przede wszystkim poprawę rozłogów gruntów w ramach poszczególnych gospodarstw rolnych oraz poprawę ich struktury obszarowej. W odwołaniu od tej decyzji [...] powołało się na definicję gospodarstwa rolnego zamieszczoną w art. 553 k.c. Wskazało, że definicja ta nie zrywa z gruntową koncepcją gospodarstwa rolnego bowiem grunty rolne zajmują w niej pozycję pierwszoplanową i przesądzają o rolnej kwalifikacji całego zespołu składników, a pozostałe składniki nie są konieczne, jeśli tylko same grunty stanowią bądź mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Odwołujące się Przedsiębiorstwo powołało także przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969), zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1 o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nie posiadającej osobowości prawnej. W świetle powyższego nie może ulegać wątpliwości, że zgłoszone do scalenia grunty stanowią gospodarstwo rolne, świadczy o tym zresztą decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r., którą zwolniono [...] od podatku rolnego w związku z utworzeniem na tych gruntach gospodarstwa rolnego. Zakwestionowało także posłużenie się przez Starostę zapisami Studium/.../ wskazując, że nie jest ono aktem prawa miejscowego i w tej sytuacji kwalifikacja gruntów zgłoszonych do scalenia może zostać dokonana w oparciu o sposób ich użytkowania oraz dane zawarte w rejestrze gruntów, z których wynika, że są to grunty orne. Przedsiębiorstwo powołało się także na dwie decyzje Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. – jedną z [...] r. przyznającą na jego rzecz płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na gruntach o pow. 56,74 ha i drugą z [...] r. przyznającą płatności bezpośrednie (JPO i UPO) do tych gruntów. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działający z upoważnienia Wojewody S. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że scalanie gruntów prowadzone jest na obszarach charakteryzujących się ich znacznym rozdrobnieniem i ma na celu – zgodnie z art. 1 ustawy – przede wszystkim poprawę rozłogu gruntów, przez który należy rozumieć przestrzenne rozmieszczenie użytków gruntowych, działek i pól uprawnych względem działki siedliskowej (zagrodowej) lub ośrodka gospodarczego w ramach poszczególnych gospodarstw rolnych. Podał, że u.s.w.g. nie zawiera definicji scalenia gruntów, jednakże należy przyjąć, że scalanie to zamiana nieruchomości rozdrobnionych lub o nieprawidłowej konfiguracji należących do różnych podmiotów i znajdujących się na określonym obszarze, w celu tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie, poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych. Zatem warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania scaleniowego powinien być przewidywany efekt postępowania. Ocena zaś czy przeprowadzone scalenie istotnie spowoduje poprawę struktury obszarowej i warunków gospodarowania ma w dużej mierze charakter uznaniowy i opinia organu administracji publicznej nie musi być w tym zakresie zgodna z subiektywnym odczuciem właściciela konkretnego gospodarstwa. Zdaniem Wojewody aby wszcząć postępowanie scaleniowe muszą zostać spełnione podstawowe kryteria dotyczące celu tego postępowania, a to: • poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych, • racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, • zmniejszenie ilości działek w poszczególnych gospodarstwach rolnych, • zmniejszenie ilości działek o kształtach niedogodnych do uprawy mechanicznej, • wydzielenie gruntów ekwiwalentnych dla rolników o niewielkiej odległości od siedziby gospodarstwa, • dostosowanie granic działek do systemu urządzeń melioracji wodnych i rzeźby terenu. Tymczasem w wyniku przeprowadzonego scalenia nie zostałoby spełnione żadne z tych kryteriów. Przedmiotowe grunty stanowią bowiem zwarty obszar (nie są rozdrobnione) z prawidłowo ukształtowanym rozłogiem, działki mają dogodny kształt do uprawy mechanicznej, nie zachodzi konieczność dostosowania ich granic do systemu melioracji wodnych czy rzeźby terenu. Wnioskowane grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne. Wojewoda zauważył także dodatkowo, że [...] pierwotnie wnioskowało o dokonanie scalenia w oparciu o przepisy u.g.n. podkreślając, że "zasady prawidłowej gospodarki wymagają aby dokonać scalenia i ponownego podziału nieruchomości, tak aby możliwe było racjonalne ukształtowanie stosunków własnościowych na tym obszarze. Powyższe stoi zaś w sprzeczności z podstawowymi celami scalenia określonymi w u.s.w.g. W trakcie tego postępowania nie można bowiem doprowadzić do zwiększenia rozdrobnienia gruntów w wyniku ich podziału. Oceniając żądanie strony należało zatem zdaniem organu odwoławczego uznać, że sprowadza się ono do dokonania podziału nieruchomości w obszarze jednej nieruchomości stanowiącej jej własność. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że scalenia gruntów winny być tak wykonywane, aby stwarzały możliwość prawidłowej organizacji gospodarstw rolnych z zachowaniem środowiska naturalnego oraz stanowiły kompleksowe zagospodarowanie przestrzenne danej wsi wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ten ostatni dokument co prawda nie jest aktem prawa miejscowego, tym niemniej jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z zapisami Studium część działek Przedsiębiorstwa znajduje się na "terenach zadrzewień", natomiast pozostałe znajdują się na obszarze "terenów rozwoju zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności o charakterze indywidualnym. Teren wymaga dokonania scaleń i podziałów". Zatem grunty te po uchwaleniu planu miejscowego będą mogły zostać poddane scaleniu i podziałowi zgodnie z art. 102 ust. 1 u.g.n. Wojewoda stwierdził wreszcie, że w odróżnieniu od organu I instancji nie kwestionuje, że przedmiotowe grunty stanowią gospodarstwo rolne, jednak sam fakt istnienia gospodarstwa rolnego nie jest kryterium wystarczającym do przeprowadzenia w obrębie jednego gospodarstwa postępowania scaleniowego według przepisów u.s.w.g. Przedmiotowe grunty mogą być jednak w przyszłości objęte procedurą scalania i podziału według przepisów u.g.n. lub na wniosek i koszt strony. W skardze [...] Sp. z o.o. domagało się uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S.. Podniosło, że zaskarżona decyzja potwierdza wcześniej kwestionowany przez Starostę B. fakt, iż grunty objęte wnioskiem stanowią gospodarstwo rolne oraz że jest na nich prowadzona produkcja rolna. Przyznając tę okoliczność Wojewoda uznał jednak wbrew stanowi faktycznemu sprawy, że brak jest wynikających z ustawy przesłanek wszczęcia postępowania scaleniowego. Tymczasem z mapek terenu objętego wnioskiem wynika, iż teren ten nie stanowi zwartego i jednolitego gruntu, a będące własnością strony skarżącej działki gruntu to bardzo wąskie i bardzo długie paski ziemi sąsiadujące z działkami stanowiącymi własność osób trzecich. Niektóre z tych działek mają szerokość od 4 do 8 metrów, a długość od około 45 – 50 do 500 m. Wreszcie w niektórych miejscach działki należące do osób trzecich przecinają działki skarżącej. Przy tak ukształtowanej strukturze własności nie jest możliwe prawidłowe używanie sprzętu rolniczego – na wąskich działkach nie ma możliwości nawrócenia takim sprzętem, a pozostałe należy objeżdżać, co powoduje produkcję rolniczą nadmiernie kosztowną i trudną do zorganizowania. Wobec powyższego zdaniem skarżącego decyzja Wojewody S. została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.s.w.g. Skarżące Przedsiębiorstwo zakwestionowało także pogląd organu odwoławczego o uznaniowym charakterze oceny czy postępowanie scaleniowe poprawi strukturę obszarową i warunki gospodarowania. Wskazało, że charakter taki ma rozstrzygnięcie organu w zakresie warunków rozwiązań samego już scalania gruntów, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 123/05 [w:] LEX nr 196671, natomiast w przypadku wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 1 i art. 3 ust. 2 u.s.w.g. organ winien wszcząć takie postępowanie postanowieniem. Za nietrafne [...] uznało także argumenty Wojewody odsyłające go na drogę postępowania scaleniowego uregulowanego u.g.n., bowiem wnioskowane grunty zgodnie z ewidencją gruntów stanowią grunty orne, a tym samym nie jest dopuszczalne przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania na podstawie art. 101 – art. 108 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając to stanowisko podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił w szczególności, że fakt istnienia gospodarstwa rolnego nie jest kryterium wystarczającym do przeprowadzenia w obrębie tego jednego gospodarstwa postępowania scaleniowego według przepisów u.s.w.g. Ustawa ta jakkolwiek nie wskazuje jaka ma być wymagana liczba uczestników scalenia to jednak w zestawieniu z celem scalenia, jak i procedurą scaleniową bezspornym jest brak możliwości przeprowadzenia scalenia gruntów stanowiących własność jedynie jednego uczestnika postępowania. Nie można bowiem poprawić struktury obszarowej gospodarstwa rolnego bez naruszenia granic struktury obszarowej innego gospodarstwa rolnego. Wojewoda zauważył także, że jednym z głównych celów postępowania scaleniowego jest przeciwdziałanie nadmiernemu rozdrobnieniu gospodarstw rolnych, a nie dokonywanie ich podziału, do czego faktycznie zmierzał złożony przez stronę skarżącą wniosek. Wreszcie organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem [...], że podjęcie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego nie ma charakteru uznaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku zaskarżona decyzja Wojewody S. nie narusza bowiem prawa materialnego, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dodać należy, że niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, Sąd zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) skontrolował zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję także pod kątem zgodności zawartych w niej rozstrzygnięć z przepisami prawa nie powołanymi w skardze. Celem scalenia gruntów – jak wynika z art. 1 u.s.w.g. – jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Postępowanie scaleniowe może zostać wszczęte w dwojakim trybie, a to na wniosek uczestników postępowania lub z urzędu. Wniosek o wszczęcie postępowania winna złożyć zaś większość właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub właściciele gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 u.s.w.g.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.s.w.g. postępowanie scaleniowe może zostać także wszczęte z urzędu po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, a także działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników, jeżeli: 1) grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, których powierzchnia przekracza 10 % projektowanego obszaru scalenia i nie mogą być racjonalnie zagospodarowane bez scalenia; 2) ukształtowanie rozłogów gruntów na projektowanym obszarze scalenia wskutek działalności przemysłowej, przebiegu istniejących lub budowanych dróg publicznych, kolei, rurociągów naziemnych oraz zbiorników wodnych lub urządzeń melioracji wodnych zostało lub zostanie znacznie pogorszone; 3) o scalenie wystąpi z wnioskiem osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a jednocześnie scalenie to nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania. Stosownie do art. 7 ust. 1 u.s.w.g. wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty, a zatem odmiennie niż to ma miejsce w przypadku większości spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej w trybie przepisów k.p.a., które poza nielicznymi przypadkami, nie określają formy w jakiej dochodzi do wszczęcia postępowania. Na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego przysługuje ponadto stosownie do art. 7 ust. 6 u.s.w.g. zażalenie, co powoduje, że postanowienie to różni się także, od postanowień wydanych w trybie art. 149 § 1 i art. 31 § 2 k.p.a., gdzie taki środek od postanowień wszczynających postępowanie nie przysługuje. Przywołane regulacje nie pozostawiają wątpliwości, że organ przeprowadzający scalenie winien – podobnie jak w przypadku wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej czy wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej – przeprowadzić przed jego wszczęciem postępowanie wstępne. W toku tego postępowania winien on zbadać, czy w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki pozwalające na wszczęcie postępowania, a w przypadku ich braku winien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego. W przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu, wśród tych przesłanek na plan pierwszy wysuwa się obowiązek zbadania, czy w toku postępowania osiągnięte zostaną cele wskazane w art. 1 analizowanej ustawy. Wbrew stanowisku strony skarżącej ocena dokonywana w ramach tak zarysowanego postępowania wstępnego nie ma charakteru związanego lecz mieści się w granicach uznania administracyjnego. Wskazuje na to użyty w przepisach art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 u.s.w.g. zwrot "może być wszczęte", a także posłużenie się w art. 1 tej ustawy nieostrymi sformułowaniami jak: "korzystniejsze warunki gospodarowania", czy "racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów". Pogląd ten jest jak się wydaje, zbieżny ze stanowiskiem zajętym przez NSA w przywołanym w skardze wyroku z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 123/05 [w:] LEX nr 196671. Zgodnie z tezą tego wyroku "scalenie to zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny przy opracowywaniu projektu, którego organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu – w miarę możliwości – interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia". Akceptując tę tezę nie można – jak domagała się tego strona skarżąca – uznać, że organ może działać w granicach uznania administracyjnego oceniając zgodność projektu scalenia z celami scalenia określonymi w art. 1 u.s.w.g., a charakter związany ma ocena zmierzająca do ustalenia czy postępowanie to będzie służyło celom określonym w tym przepisie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zakres uznania administracyjnego jest zawsze wyznaczony prawem i celem, dla jakiego prawo to zostało stworzone. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma też obowiązek kierowania się słusznym interesem obywateli, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak inne akty administracyjne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01 [w:] LEX nr 149543 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1262/06 [w:] LEX nr 266107). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza więc, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę, że zawnioskowany przez [...] Sp. z o.o. obszar scalenia nie obejmował terenu położonego w jednej lub kilku wsiach bądź ich częściach – jak stanowi art. 2 ust. 1 u.s.w.g. a dotyczył obszaru w całości mieszczącego się w granicach miasta C. Wprawdzie art. 34 pkt 5 u.s.w.g. stanowi, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o wsi to rozumie się przez to również miasta, to jednak nie ulega wątpliwości, że sformułowania zawartego w art. 2 ust. 1 tej ustawy nie można pominąć w analizie złożonego wniosku. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że złożony przez [...] wniosek nie mógł stać się podstawą wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego w oparciu o przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 u.s.w.g., bowiem na obszarze gminy miejskiej nie działają rady sołeckie wybierane w trybie przepisów art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z tych samych powodów postępowanie w sprawie scalenia nie mogło zostać także wszczęte w trybie art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy mimo, że ponad 10 % gruntów projektowanego obszaru scalenia stanowiły grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. We wniosku skarżące Przedsiębiorstwo wskazało ponadto kilkudziesięciu uczestników scalenia, a zatem stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.w.g. po wszczęciu postępowania scaleniowego starosta powinien powołać radę uczestników scalenia. W przypadku niedokonania wyboru rady uczestników scalenia dotyczącego gruntów położonych w mieście nie można jednak zastosować rozwiązań przewidzianych w art. 9 ust. 3 u.s.w.g., gdyż również i w tym przepisie jest mowa o radach sołeckich, a także o sołtysach. Przywołane regulacje prawne dowodzą, że ustawodawca dopuszczając prowadzenie postępowań scaleniowych na obszarach miast w trybie określonym w u.s.w.g. poważnie jednak ograniczył ich zakres. Powyższe powoduje, że w przypadku, gdy wnioskowany do scalenia obszar mieści się w całości w granicach miasta, starostowie oceniając zasadność takich wniosków powinni zachować szczególną staranność, zwłaszcza iż postępowanie to poza przypadkiem wynikającym z art. 4 ust. 7 jest finansowane ze środków publicznych. W związku z położeniem wnioskowanego obszaru scalenia w granicach miasta nie można pominąć także uregulowań zamieszczonych w art. 22 ust. 1 u.s.w.g. nakazujących uwzględnianie w projekcie scalenia lub wymiany gruntów ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bak aktualnego planu miejscowego na danym terenie, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu, nie powinien jednak zdaniem Sądu uniemożliwiać prowadzenia postępowania scaleniowego w trybie u.s.w.g. Podzielić tutaj należy stanowisko Wojewody, że w takiej sytuacji nie pozbawione znaczenia jest przeznaczenie gruntów położonych w obszarze scalenia przewidziane przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwłaszcza, że w sytuacji braku planu u.s.w.g. nie odsyła do innych przepisów mieszczących się w tzw. państwowym porządku planistycznym (por. w tej kwestii uwagi zamieszczone w pracy Z.Niewiadomski Red.: Komentarz do ustawy Prawo budowlane, Warszawa 2006, s. 497). Zapisy studium, co prawda nie stanowią przepisów powszechnie obowiązujących, gdyż nie jest to akt prawa miejscowego, ale zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążą one "gminnego planistę". Tym samym dokonując w ramach uznania administracyjnego oceny, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające wdrożenie procedury scalenia i wymiany gruntów orzekające w sprawie organy były nie tylko władne, ale i zobowiązane odnieść się do zapisów obowiązującego studium stanowiących o przeznaczeniu większości proponowanych do scalenia gruntów na cele zabudowy mieszkaniowej. Oczywiste jest bowiem, że obszar scalenia powinien obejmować przede wszystkim tereny przewidziane w planach miejscowych na cele rolne bądź leśne. Odnosząc się do kwestii podniesionych w skardze przyjdzie stwierdzić, że objęte wnioskiem skarżącego nieruchomości stanowią grunty rolne w rozumieniu art. 461 k.c., bowiem są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Jak wynika z przedłożonych dokumentów oraz pism strony skarżącej na gruntach tych prowadzi ona produkcję roślinną (łąki trwałe) oraz rozpoczęła uprawę orzecha. Tym samym zaakceptować należy pogląd Wojewody, że przedmiotowe grunty mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, a tym samym mieszczą się w definicji gospodarstwa rolnego zawartej w art. 553 k.c. Zgodnie z tą definicją za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. [...] wprawdzie nie posiada inwentarza oraz zabudowań gospodarczych na przedmiotowych działkach jednak brak tych składników nie powoduje, że grunty te nie stanowią gospodarstwa rolnego. Stanowisko takie jest zbieżne ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 1995 r. (sygn. akt SA/Gd 3078/94 [w:] ONSA z 1996 r. z. 2, poz. 73). Zgodnie z nim współczesna produkcja rolna charakteryzuje się bowiem daleko idącą specjalizacją i może polegać na jednorodzajowych uprawach z wykorzystaniem obcych urządzeń oraz odbywać się bez zabudowań. Jednak sama okoliczność, że skarżące Przedsiębiorstwo prowadzi gospodarstwo rolne na ponad [...] działkach zlokalizowanych na obszarze miasta C. nie może stanowić wystarczającej przesłanki do uznania, że wchodzące w skład tego gospodarstwa grunty wraz z sąsiadujących z nimi gruntami innych podmiotów winny zostać objęte postępowaniem scaleniowym w trybie przepisów u.s.w.g. Sąd podzielił tutaj pogląd Wojewody, że przedmiotowe grunty stanowią zwarty obszar o prawidłowo ukształtowanym rozłogu. Nie można w szczególności zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że szerokość niektórych działek wynosząca od 4 do 8 metrów utrudnia ich uprawę maszynami rolniczymi. Ze znajdujących się w aktach sprawy map ewidencyjnych wynika bowiem, że wszystkie działki skarżącego objęte arkuszem mapy [...] sąsiadują bezpośrednio najczęściej z kilkoma innymi jego działkami tworząc pasy gruntów o szerokości od kilkudziesięciu do kilkunastu metrów. Co się tyczy działek objętych arkuszem mapy [...] to twierdzenie skarżącego jest zasadne zaledwie w odniesieniu do jednej wąskiej działki (nr [...] o pow. [...] m2) sąsiadującej z dwoma działkami Skarbu Państwa – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Okoliczność, że [...] nie posiada zabudowań na zgłoszonym do scalenia obszarze powoduje także, że w ramach scalenia nie może dojść do wydzielenia dla niego gruntów ekwiwalentnych w niewielkiej odległości od siedziby gospodarstwa. Biorąc powyższe pod uwagę należy zatem zaaprobować stanowisko Wojewody, że postępowanie scaleniowe wszczęte w oparciu o wniosek złożony przez [...] nie poprawiłoby struktury obszarowej jego gospodarstwa. Nie do odparcia jest także zamieszczony w odpowiedzi na skargę pogląd, że wnioskowana przez stronę skarżącą procedura scaleniowa dotyczyłaby w praktyce gruntów stanowiących własność jednego uczestnika scalenia. Reasumując przeprowadzone rozważania przyjdzie stwierdzić, że Wojewoda S. utrzymując w mocy decyzję Starosty B. szczegółowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie posługując się głównie kryteriami celowościowymi. W tę sferę uznania administracyjnego Sąd nie mógł wkraczać szczegółowo, bowiem musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia kryteriów słuszności czy celowości, a co zatem idzie wyjść poza granice badania jej legalności wyznaczone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego też względu kontrola sądowa decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego mogła jedynie zmierzać do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było jej wydanie, czy organ przy wydaniu takiego orzeczenia nie przekroczył granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. tezę zamieszczoną w przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja spełnia wyżej wskazane wszystkie kryteria, a zatem wniesiona skarga podlegała oddaleniu. Na koniec należy z urzędu zauważyć, że cele jakie strona skarżąca zamierzała osiągnąć w wyniku scalenia i ponownego podziału gruntów może ona osiągnąć w trybie przewidzianym w art. 98b u.g.n. Z powyższych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.