II SA/Gl 645/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Prezydent Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] z dojazdem od ulicy [...] w Z, poprzez działkę nr [...] dla E. i A. S. Teren objęty tą decyzją nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. E. i A. S. aktem notarialnym notariusz K. K-B. z dnia [...] roku (rep. [...] Nr [...]) sprzedali J. M. i D. M-M. niezabudowaną nieruchomość, stanowiącą działkę, dla której ustalone zostały warunki zabudowy wspomnianą na wstępie decyzją. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił i nakazał pobrać od E. i A. S. jednorazową opłatę w wysokości [...]% wzrostu wartości nieruchomości tj. kwotę [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...] (obręb Z.) o powierzchni [...] ha w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] roku i zbycia tych działek na rzecz J. M. i D. M-M. E. i A. S. w odwołaniu zakwestionowali rozstrzygnięcie zawarte w wyżej opisanej decyzji podnosząc, że organ pierwszej instancji niesłusznie naliczył im jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji nie nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że przedmiotowa działka miała charakter budowlany, o czym świadczy sam fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak również treść operatu szacunkowego, jak i wyrys z mapy ewidencyjnej. Te okoliczności nie potwierdzają w ocenie Kolegium, że przedmiotowa działka była wykorzystywana jako grunt rolny przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie miał podstaw do pobrania jednorazowej opłaty na zasadzie art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Sądu Gmina Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo skarżąca Gmina wskazała, że swój interes prawny wywodzi z ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), gdyż opłata planistyczna jest dniną publiczną, której obowiązek ponoszenia na rzecz gminy wynika z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej Gminy. Wskazało także, że ustalenie procentowej stawki wysokości opłaty planistycznej nie leży w kompetencjach organu wykonawczego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie z powodu braku legitymacji skargowej po stronie skarżącej. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie Sąd był zobowiązany rozważyć czy Gmina Z. miała legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W szczególności należało ustalić czy z uwagi na okoliczność, że Prezydent Gminy Z. będący organem skarżącej kierującym jej bieżącymi sprawami oraz reprezentującym ją na zewnątrz (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) - mógł skutecznie wnieść w jej imieniu skargę, skoro w kontrolowanej sprawie orzekał w pierwszej instancji jako organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc Sąd musiał zważyć, czy skoro ustawodawca w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. włączył wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) do systemu organów administracji publicznej orzekających w sprawie poboru jednorazowej opłaty określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to czy okoliczność ta pozbawia w tej sprawie gminę reprezentowaną przez ten organ uprawnień procesowych związanych z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zwolennicy poglądu odmawiającego w takiej sytuacji podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego podnoszą, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Przytoczone wyżej stanowisko dobitnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. (OSK 1017/04 [w:] Lex Nr 17164) wskazując, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego". Jednostka taka – jako osoba prawna – może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. "Ustawa może jednak organowi samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (... ) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego". Jeszcze dalej idące w tej kwestii stanowisko opowiadające się za odrzuceniem w takiej sytuacji skargi zajęte zostało w postanowieniach NSA z dnia 1 września 2005 r., I OSK 788/05, [w:] Casus z 2006 r. Nr 1, poz. 1 i 24 maja 2006 r., II FSK 818/05, [w:] Lex Nr 274863. Przeciwne w tej kwestii stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00, [w:] SP z 2002 r. Nr 10, poz. 133. Zgodnie z zaprezentowanym w tym wyroku poglądem organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego "nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a." W tezie zawartej w uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził jednak, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest gmina posiadająca interes prawny we wniesieniu takiej skargi, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent tej gminy. Wobec istnienia w orzecznictwie jak i doktrynie opisanych kontrowersji, co do posiadania przez gminę legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należało więc zbadać, czy Gmina Z. miała interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., do zakwestionowania w skardze do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Według art. 50 § 1 p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego (por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 s. 416). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszącą skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jej interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego. W tej sytuacji wydaje się, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia posiada odróżnienie praw i obowiązków Gminy w ramach jej działania w sferze imperium oraz w ramach działania w sferze dominium. W zakresie odnoszącym się do pierwszej sfery funkcjonowania Gminy należy postrzegać jej działanie jako podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych (art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz innych zadań publicznych wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa (zadania z zakresu administracji rządowej). W tym charakterze Gmina działa więc jako imperium poprzez podejmowanie czynności, których wykonywanie łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Od wskazanych zadań odróżnić należy zadania Gminy pobawione charakteru władczego, które wykonuje ona w ramach dominium występując w stosunkach cywilnoprawnych, wynikających z przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych, na równi z innymi podmiotami prawnymi (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Jak się wydaje gmina może ubiegać się o udzielenie jej ochrony sądowej, w tym także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy dotyczy to wykonywania przez nią zadań publicznych w sferze dominium, natomiast nie może domagać się udzielenia jej takiej ochrony w sytuacji gdy działa w sferze imperium, poza przypadkiem przewidzianym w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi Gmina Z. odnosząc się do kwestii związanych z legitymacją skargową wskazała tylko ogólnie, że jej zdaniem posiadała interes prawny w kwestionowaniu decyzji SKO, bowiem opłata planistyczna stanowi daninę publiczną. Zdaniem Sądu nie posiadała ona jednak interesu prawnego, na którym można było ewentualnie oprzeć legitymację do wniesienia skargi, lecz tylko interes faktyczny. W szczególności interesu prawnego Gmina Z. nie mogła wywieść z normy zawartej w art. 36 ust. 4 w związku z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. nakazującej jej organowi wykonawczemu pobranie jednorazowej opłaty ustalonej przez jej organ stanowiący (radę gminy). Zauważyć należy, że obowiązek pobierania opisanej opłaty współwystępuje też z określonymi w art. 36 ust. 3 omawianej ustawy roszczeniami przysługującymi w stosunku do gminy właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości z tytułu obniżenia ich wartości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Oba te świadczenia związane ze zbyciem nieruchomości nie różnią się od strony materialnoprawnej i tworzą system wzajemnych rozliczeń między gminą i właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości położonych na obszarze objętym planem lub jego zmianą (odpowiednio decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy). Ustawodawca jednak zróżnicował tryb dochodzenia tych roszczeń. Roszczenia właścicieli (użytkowników wieczystych) w stosunku do gminy są dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś odpowiadające im roszczenia gminy w trybie publicznoprawnym. Publicznoprawnego charakteru roszczeń powstałych z tytułu renty planistycznej nie można zatem poddawać w wątpliwość i to abstrahując od kwestii czy renta ta może zostać uznana za podatek w rozumieniu art. 6 ordynacji podatkowej (por. w tej kwestii stanowisko zajęte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OSK 520/04 [w:] OSP z 2005 r. Nr 7-8, poz. 91). Powyższe prowadzić musi do konkluzji, że ustalenie wysokości oraz pobranie należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaliczyć należy do zadań publicznych wykonywanych przez organy gminy działające władczo w sferze imperium, a tym samym w takich sprawach podmioty te nie są legitymowane do wniesienia skargi. Gmina Z. nie miała tym samym interesu prawnego w dochodzeniu na drodze postępowania sądowoadministracyjnego roszczeń z tytułu opłaty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego działalnością planistyczną jej organów i domagania się w tym trybie kontroli zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. Stwierdzenie zaś, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego - zdaniem Sądu - ma zgodnie z linią orzeczniczą utrwaloną jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.) taki skutek, że skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/2000 [w:] OSP z 2001 r. Nr 6, poz. 86). Skład orzekający podziela przy tym w pełni wypracowane przez tutejszy Sąd stanowisko w przedmiocie legitymacji skargowej gminy w sprawach dotyczących renty planistycznej (w tym również dotyczących skarg Gminy Z.) i uznaje jako utrwalone w orzecznictwie tego Sądu. W tym stanie rzeczy skarga Gminy Z. podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.s.a.