II SA/Gl 648/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Lędziny z dnia 22 stycznia 2015 r. nr IV/29/15 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miasta Lędziny uchwałą nr IV/29/15 z dnia 22 stycznia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę dla Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Tychach, działając na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 – dalej u.s.g.), w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 139 – dalej u.z.z.w.) uchwaliła w §1 o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę dla Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Tychach na okres od 2 marca 2015 r. do 1 marca 2016 r. w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta (§2) oraz ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 2 marca 2015 r. (§3). Skargę z dnia 27 maja 2015 r. na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Śląski. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, jako sprzecznej z § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3-6 i § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886 – zwanego dalej rozporządzeniem). W uzasadnieniu podano m. in., że z treści pkt 3 załącznika do uchwały wynika, iż w taryfie wyodrębniono wyłącznie dwie taryfowe grupy odbiorców: gospodarstwa domowe i pozostałych odbiorców. Jednocześnie nie dokonano wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców z uwagi na sposób rozliczenia za świadczone usługi, co jednak nie jest obligatoryjne. Jednakże, jak zauważył organ nadzoru analizując treść zatwierdzonej taryfy, w jej pkt 4 lit. b określono siedem różnych wysokości stawek opłaty abonamentowej, przyjmując jako kryterium ich ustalenia sposób rozliczenia za świadczone usługi. Stawki te w żaden sposób nie zostały powiązane z wyodrębnionymi taryfowymi grupami odbiorców, a w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców możliwe jest ustalenie tylko jednej wysokości opłaty abonamentowej. Tymczasem Rada Miasta Lędziny zatwierdziła zakwestionowaną uchwałą taryfy, w których wysokość stawek opłaty abonamentowej ustalona została w całkowitym oderwaniu od taryfowych grup odbiorców, co należy uznać za niedopuszczalne. Zatem uchwała nr IV/29/15 Rady Miasta Lędziny została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, poprzez nieprawidłową realizację przyznanego prawem upoważnienia, co zgodnie z treścią art. 91 u.s.g. stanowi przesłankę do orzeczenia o jej nieważności w całości. Zakwestionowanie uchwały wyłącznie w części dotyczącej zatwierdzenia stawek opłaty abonamentowej sprawiłoby, że zatwierdzona taryfa byłaby niepełna, a przez to niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę organ Gminy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Gminy Lędziny kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że rada gminy dokonuje zatwierdzenia taryfy, którą przedstawia przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, sama rada zaś nie może ustalić lub zmienić wysokości taryfy. W niniejszej sprawie stosowny wniosek przedstawiony został przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Tychach, a Rada Miasta Lędziny dokonała zatwierdzenia taryf, bowiem nie zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Zdaniem Gminy Lędziny nieuprawniona jest taka wykładnia przepisów, która – jak chce tego skarżący - zobowiązuje do zastosowania dla danej taryfowej grupy odbiorców wyłącznie jednej stawki opłaty abonamentowej. Brak jest przepisu, który nakładałby obowiązek takiego sporządzania taryfy, aby w ramach taryfowej grupy odbiorców mogła funkcjonować wyłącznie jedna stawka opłaty abonamentowej. Z zaprezentowanymi definicjami "taryfowej grupy odbiorców" oraz "odbiorców" koresponduje treść skarżonej uchwały. Z załącznika do uchwały określającego taryfę wynika, iż wyodrębnione zostały dwie taryfowe ''grupy odbiorców" oraz siedem stawek opłaty abonamentowej dla poszczególnych grup odbiorców. Oczywistym jest, że gdyby dla danej taryfowej grupy odbiorców należało stosować wyłącznie jedną stawkę opłaty, konstrukcja powołanego powyżej przepisu musiałaby być zupełnie inna, tj. wskazywać, iż w taryfie określa się taryfowe grupy odbiorców usług i odpowiadające im stawki opłat. Tymczasem konstrukcja §4 rozporządzenia na takie powiązanie nie wskazuje. I tak w §4 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia wskazano, że taryfa określać ma taryfowe grupy odbiorców oraz rodzaje i wysokość cen i stawek opłat. Brak jest jakiejkolwiek przesłanki świadczącej o tym, iż stawki opłat różnicować można wyłącznie w odniesieniu do taryfowych grup odbiorców. Ponadto, zgodnie z § 5 pkt 2 rozporządzenia taryfy zawierają stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę, a nie na taryfową grupę odbiorców. W skarżonej uchwale Wojewoda Śląski dopatruje się również naruszenia §13 ust. 3-6 rozporządzenia, nie wyjaśnia jednak na czym naruszenie to miałoby polegać. Złożona skarga jest zatem pozbawiona podstaw prawnych i winna zostać w całości oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozważając dopuszczalność skargi na opisaną uchwałę wskazać trzeba, że wniesiono ją w trybie przepisu art. 93 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tej regulacji organ nadzorujący działalność gminy, którym w kontrolowanej sprawie był Wojewoda Śląski, po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 tej ustawy nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak taką uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego, co nastąpiło (por. w tej kwestii m. in. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05 ). Z kolei wg art. 20 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W świetle art. 24 ust. 1 u.z.z.w. taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Wg ust. 5 tego samego przepisu rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Rada miała zatem możliwość odmowy zatwierdzenia taryfy, gdyby stwierdziła jej sprzeczność z prawem. Przy tym wg art. 2 pkt 12 przywołanej ustawy taryfa oznacza zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Z kolei art. 2 pkt 13 tej samej ustawy stwierdza, że taryfowa grupa odbiorców usług oznacza odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi; Z kolei w świetle §4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w taryfach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (zwanego dalej rozporządzeniem), w taryfach określa się: 1) rodzaje prowadzonej działalności; 2) rodzaj i strukturę taryfy; 3) taryfowe grupy odbiorców usług; 4) rodzaje i wysokość cen i stawek opłat; 5) warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe; 6) warunki stosowania cen i stawek opłat. § 5 rozporządzenia z kolei stwierdza, iż taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają: 1) cenę za m3 dostarczonej wody, w rozliczeniach dokonywanych na podstawie odczytu wskazań wodomierza lub na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody; 2) stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę: a) w rozliczeniach w oparciu o wskazania wodomierza głównego lub wskazania wodomierza mierzącego ilość wody bezpowrotnie zużytej, b) w rozliczeniach z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym, c) w rozliczeniach na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody; Istotny jest tu jednak § 10 rozporządzenia wg którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa alokację kosztów na taryfowe grupy odbiorców odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Znajduje on doprecyzowanie m. in. w §13 ust. 7 rozporządzenia wg którego różnicowanie cen i stawek opłat, o których mowa w ust. 2, zapewnia się w szczególności przez: 1) podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług; 2) wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat; 3) uwzględnienie, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych. Bezspornym jest, że w zaskarżonej uchwale, a konkretnie w jej załączniku, określono dwie taryfowe grupy odbiorców: 1) gospodarstwa domowe i 2) pozostałych odbiorców (pkt 3 załącznika do uchwały). Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku wyrażonym m. in. w wyroku NSA z 3 listopada 2009 r., II OSK 1258/09, wg którego "(...) zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest tylko pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców, czyli nie można ustalić różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy." Podobnie stwierdzono w wielu innych orzeczeniach (zob. np. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Krakowie z 7 lutego 2014 r., II SA/Kr 1521/13; we Wrocławiu z 8 grudnia 2011 r., II SA/Wr 546/11; w Szczecinie z 9 czerwca 2011 r., I SA/Sz 218/11). Podobnie orzekł tut. Sąd w sprawie II SA/Gl 637/09 (wyrok z 7 października 2009 r.). Zauważono tam słusznie, że stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny bowiem być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokację kosztów według grup odbiorców. Przy tym przez alokację (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć uznanie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2011 r., II SA/Wr 546/11, zwraca się także słusznie uwagę na treść przywołanego wyżej §10 rozporządzenia, wg którego – co można powtórzyć – alokacja kosztów dotyczy taryfowych grup odbiorców odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. W konsekwencji zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Prowadzi to do wniosku, że niedopuszczalnym jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy. Wadliwym było zatem określenie siedmiu stawek opłaty abonentowej bez odpowiedniego powiązania ich z taryfowymi grupami odbiorców, nawet jeśli w punkcie 2 załącznika uznano, że taryfa ma charakter taryfy jednolitej (§14 rozporządzenia dookreśla rozumienie taryfy jednolitej, wieloczłonowej itd.). Przepisy wymagają bowiem łącznego ich stosowania, co ma wpływ na proces wykładni. Tutejszy Sąd ma świadomość treści wyroków WSA w Gliwicach z 2 lipca 2015 r., II SA/Gl 422/15 oraz z 20 sierpnia 2015 r., II SA/Gl 499/15, jednak powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że Rada Miasta dopuściła się istotnego naruszenia prawa, ponieważ nie miała podstawy prawnej, by zróżnicować stawki opłat w ramach tej samej taryfowej grupy odbiorców. Zatem Rada wykroczyła poza swe uprawnienia uchwałodawcze. To z kolei musi skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały, ponieważ zakwestionowanie jej jedynie w części dotyczącej zatwierdzenia stawek opłaty abonentowej sprawiłoby, że zatwierdzona taryfa byłaby niepełna, pozbawiona wymaganych elementów, a przez to niezgodna z prawem (por. §4 i 5 rozporządzenia oraz art. 2 pkt 12 u.z.z.w.). Z powyższych względów należało orzec na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.