II SA/Gl 665/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi O. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 marca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/573/2023/5316/AW w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 1 marca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/573/2023/5316/AW utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z 16 lutego 2023 r. nr [...], na mocy której odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z 30 grudnia 2022 r. O. D. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta Z. (dalej jako organ I instancji) o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2026 r. w związku z opieką nad matką – L. G. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z 16 lutego 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta Z. odmówił przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że w okresie od 1 października 2022 r. do 24 sierpnia 2023 r. przesłanki, o których mowa w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Ze zgromadzonej dokumentacji wynikało bowiem, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast za okres od 25 sierpnia 2023 r. do 31 grudnia 2026 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z uwagi na brak legalności pobytu skarżącej na terytorium RP. Rozstrzygnięcie to skarżąca zaskarżyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które nie znajdując podstaw do jego uchylenia lub zmiany utrzymało je w mocy (vide: decyzja z 1 marca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/573/2023/5316/AW). W uzasadnieniu swojego stanowiska powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponieważ taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie dlatego też za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca nie spełniała bowiem przesłanek ustawowych do jego przyznania, co potwierdzała uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, na którą się powołano. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznych i obiektywnych powodów niemożności podjęcia opieki przez męża związanych z prowadzeniem działań wojennych, co skutkuje brakiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podała, że organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W jej ocenie w sprawie zastosowanie powinna była znaleźć wykładnia systemowa i celowościowa, do której nawiązał NSA w uchwale z 14 listopada 2022 r. Tym bardziej, że ze stanu faktycznego sprawy wynikało, że skarżąca posiada obywatelstwo ukraińskie. Razem z matką przybyły na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie. Jej ojciec razem z bratem pozostali na Ukrainie. Wyjaśniła, że ojciec choruje na [...]. Jest w trakcie leczenia onkologicznego. Opiekuje się nim brat, który ze względu na mobilizację nie może opuścić terenu Ukrainy. Razem mieszkają ok. 50 km od C. Aktualnie urzędy, jak i organy wydające orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie funkcjonują. Nawet gdyby posiadał orzeczenie o niepełnosprawności to nie potrafiłby takiego orzeczenia uzyskać w Polsce. Dlatego też odwołując się do wartości konstytucyjnych i całości systemu zabezpieczenia społecznego podniosła, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznawane nie tylko osobom, które pozostają w trudnej sytuacji materialnej ale również w trudnej sytuacji osobistej, czyli takiej w jakiej znalazła się skarżąca i jej matka wymagająca stałej opieki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy dopuszczalne jest przyznanie skarżącej, jako córce osoby wymagającej opieki, czyli osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych), ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia tych przepisów wynika, że skarżąca nie jest uprawniona do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, z tego względu, że jej matka, czyli osoba wymagająca opieki, ma męża, który nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Z powyższego nasuwa się wniosek, że to mąż osoby wymagającej opieki w pierwszej kolejności może ubiegać się o przedmiotowe świadczenie, jednak jak wskazuje skarżąca, nie jest on w stanie sprawować faktycznej opieki z uwagi stan zdrowia i działania wojenne na Ukrainie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem to, czy z obiektywnych względów wynikających z trudności w sprawowaniu opieki przez męża osoby wymagającej opieki, można wyłączyć zastosowanie negatywnej przesłanki uregulowanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonując odpowiedzi na tak zadane pytanie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne stanowiska co do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Pierwsze z nich, wyrażone również przez organy w niniejszej sprawie, wskazuje, że warunkiem koniecznym do nabycia tego świadczenia jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (vide: wyroki NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 229/21; z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 699/21; z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 815/21 – dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zgodnie z drugim stanowiskiem legitymowanie się takim orzeczeniem przez małżonka osoby wymagającej opieki nie jest konieczne dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli małżonek z przyczyn obiektywnych nie może realnie podjąć się opieki, a osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności sprawuje faktyczną opiekę nad osobą jej wymagającej (vide: wyroki NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 364/21; z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 744/21; z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1139/21 – dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z uwagi na powyższą rozbieżność w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, podjął 14 listopada 2022 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów, o sygn. akt I OPS 2/22, która wyznacza aktualną linię orzeczniczą w kwestii przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, co stanowi negatywną przesłankę przyznania ww. świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie nie wynikała z wątpliwości interpretacyjnych art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale z tego, że przepis ten uznawany był za naruszający Konstytucję RP i chronione przez nią wartości. Zgodnie z powyższą uchwałą limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane, jakim jest brak orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym współmałżonka osoby wymagającej opieki, nie stanowi rażącego naruszenia zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest więc sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie tu orzekającym stwierdził, że nie jest wystarczającym wykazanie, że mąż osoby wymagającej opieki jest obiektywnie niezdolny do sprawowania opieki, gdyż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To oznacza, że prawidłowe było stanowisko organów obu instancji odmawiające skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś problemy zdrowotne męża osoby wymagającej opieki nie mają znaczenia dla oceny zastosowania tej normy, o czym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej wskazanej uchwale. Uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. II GSK 3773/17, czy z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. I FSK 116/17). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 378/16). Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie tu orzekającym, będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale stwierdza, że zawarte w skardze zarzuty błędnego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie mogły się ostać. W niniejszej sprawie wystąpiła bowiem negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co oznacza brak podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. W tych okolicznościach Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. Stan faktyczny sprawy nie budził bowiem żadnych wątpliwości, a zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji. To, że wnioski organów wynikające z oceny tego materiału były odmienne od oczekiwań skarżącej, nie stanowi o naruszeniu w/w przepisów postępowania. Mając na względzie powyższe skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono.