II SA/Gl 67/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a: odmówić dopuszczenia W.P. do udziału w postępowaniu sądowym. Rada Miejska w J. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J., stwierdzając jednocześnie zgodność tej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w Nr [...] z dnia [...]r. pod pozycją [...]. Wojewoda [...] w ustawowym terminie nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do tej uchwały, jednakże pismem z dnia [...] r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 8, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ), zwanej dalej ustawą o planowaniu, oraz art. 15 ustawy o planowaniu w związku z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Skargi na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w J. wnieśli również W. P., Z. P., M. Z., T. B., W. G. i M. K. domagając się również stwierdzenia jej nieważności z powodu sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu nakazującego uwzględnienie przy sporządzeniu planu miejscowego wymagań ładu przestrzennego, a nadto podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 ust. 4 ustawy o planowaniu z powodu sprzeczności planu z ustaleniami studium i art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu z uwagi na nieokreślenie w planie linii rozgraniczających teren o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania. W odpowiedzi na te skargi, udzielonej przez Prezydenta Miasta J., organ wniósł o ich oddalenie w całości jako bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt II SA/GL 991/09 ze skargi Wojewody [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości ( pkt 1 ), odrzucił skargi pozostałych skarżących ( pkt 2 ) i orzekł o kosztrach postępowania ( pkt 3 ). Od powyższego wyroku w części uwzględniającej skargę Wojewody [...] Miasto J. wniosło skargę kasacyjną. Pozostali skarżący, których skargi zostały odrzucone, nie zaskarżyli tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta J., uchylił pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu swego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak było podstaw do orzeczenia o nieważności zaskarżonej uchwały w całości, były natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności niektórych fragmentów postanowień zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny precyzyjnie odniósł się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. W toku ponownego rozpoznania sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. pismo procesowe złożył W. P. wskazując, że jest uczestnikiem tego postępowania. W piśmie z dnia [...] r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie w jakim odnosi się ona do Rynku Głównego oraz ulicy [...]. Na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach pełnomocnik W. P. złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika tego postępowania, stwierdzając, że posiada interes prawny, a nadto brał udział w poprzednim postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem administracyjnym i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pełnomocnik Wojewody [...] nie sprzeciwił się temu wnioskowi, natomiast pełnomocnik organu wniósł o jego oddalenie stwierdzając, że brak jest podstaw do przyjęcia uczestnictwa tej osoby w postępowaniu na obecnym jej etapie. Rozpoznając wniosek W. P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Jednakże przepis art. 33 Ppsa stwarza podstawę do udziału w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej jeszcze innym osobom i podmiotom, tyle tylko że na warunkach określonych w powołanym przepisie. W myśl § 1 osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Z kolei stosownie do § 2 udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 Ppsa, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W obu wymienionych jednostkach redakcyjnych ustawodawca używając zwrotu prawnego "postępowanie administracyjne" bezpośrednio nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi zatem zasadniczo o postępowanie jurysdykcyjne prowadzone przed właściwym organem w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej ( art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a Ppsa). Zatem interes prawny osoby w rozumieniu art. 33 § 1 i 2 Ppsa jako przesłanka dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym odnosi się do postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pogląd ten w orzecznictwie sądowym jest już utrwalony ( por. postanowienia NSA z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10 i z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10 publ.-http// orzeczenia.nsa.gov.pl). Kodeks postępowania administracyjnego nie normuje postępowania zmieniającego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasady sporządzenia planu miejscowego i tryb postępowania planistycznego uregulowane zostały w przepisach ustawy o planowaniu. Mając to na względzie należało uznać, że przepis art. 33 § 1 i 2 Ppsa nie stwarza podstawy do uczestnictwa innej osoby do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu także przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowym. Jak już zauważono Wojewoda [...] skargę na uchwałę Rady Miejskiej w J. w sprawie planu miejscowego wniósł w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który uprawnia wyłącznie organ nadzoru do wniesienia skargi. Wojewoda jako jeden z organów nadzoru sprawuje nadzór nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a jedną z form tego nadzoru, w przypadku niewydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Stroną postępowania sądowego zainicjowanego skargą na uchwałę rady gminy w sprawie planu miejscowego jest wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz organ uchwałodawczy gminy ( por. powołane postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10). Także przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uzasadnia żądania wnioskodawcy dopuszczenia go do udziału w postępowaniu sądowym. Według treści tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 ( ONSAiWSA 2005 r. Nr 1, poz. 2) przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność planu miejscowego kształtowany jest na zupełnie innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jego merytorycznego rozpoznania i oceny. Konstrukcja prawna skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opiera się na istnieniu własnego, indywidualnego interesu, ocena zaś rodzaju i stopnia naruszenia, możliwa jest dopiero po skutecznym wniesieniu skargi. Zatem osoba, która nie wniosła skargi, nie może skutecznie żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wszczętym na skutek skargi innego podmiotu ( por. postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 134/09 - http// orzeczenia.nsa.pov.pl). Nie ma znaczenia Wnioskodawca nie może również upatrywać podstawy do dopuszczenia go do udziału w niniejszym postępowaniu w tym, że wniósł skargę do tutejszego Sądu na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. w sprawie planu miejscowego, a podstawą do jej wniesienia było naruszenie jego własnego interesu prawnego. Umknęło jednak wnioskodawcy, że postępowanie sądowe zainicjowane jego skargą zostało już zakończone, a orzeczenie Sądu odrzucające jego skargę jest prawomocne. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że Sąd połączył sprawę z jego skargi oraz pięciu innych osób ze sprawą ze skargi Wojewody Śląskiego w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Aczkolwiek przedmiotem zaskarżenia był ten sam akt administracyjny ( uchwała Rady Miejskiej w J. ), to jednakże skargi wniesione zostały przez różne osoby w oparciu o odmienne podstawy. Okoliczność, że w ocenie wnioskodawcy jego własny interes prawny w dalszym ciągu jest naruszony wskutek pozostawania w obrocie prawnym uchwały w sprawie planu miejscowego, to nie usprawiedliwia to żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym ze skargi organu nadzoru. Podobnie jak kwestia zbieżności części zarzutów organu nadzoru z jego twierdzeniami. Również nie ma znaczenia dla uznania zasadności tego żądania, że skarga wnioskodawcy została odrzucona, nie zaś oddalona, materia regulowana przepisem art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy zupełnie innego zagadnienia. Powoływanie są wreszcie przez wnioskodawcę na fakt, że w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej Miasta J. na wyrok tutejszego Sądu z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt 991/09 został zawiadomiony przez Naczelny Sąd Administracyjny o terminie rozprawy w dniu 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10 jest zupełnie chybione. W dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenie tutejszego Sądu odrzucające skargę W. P. było już prawomocne ( pkt 2 sentencji wyroku nie został zaskarżony ), a wnioskodawca nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Poza tym, sam fakt zawiadomienia określonej osoby o terminie posiedzenia sądowego nie kreuje interesu prawnego tej osoby . Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.