II SA/Gl 681/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant asystent Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza na rzecz skarżącej Gminy od Wojewody kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. [...] Spółka z o.o., reprezentowana przez Spółkę z o.o. [...], zwróciła się o udzielenie pozwolenia na budowę jednokondygnacyjnego pawilonu handlowego branży spożywczej w B. na działkach o numerach [...] i [...], [...] i [...]. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone przez pełnomocnika inwestora, Prezesa Zarządu [...] Spółka z o.o., J. K. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B., działając jako organ I instancji, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podał, że działki przewidziane pod inwestycję stanowią własność Gminy B. i znajdują się w dzierżawie Fundacji [...]. Prawo dysponowania tymi działkami na cele budowlane przysługuje Fundacji i nie może być ono przenoszone na inne podmioty, a w konsekwencji inwestor nie dysponuje działkami na cele budowlane. W wyniku rozpoznania wniesionych przez Fundację [...] oraz Prezesa Zarządu [...] Spółka z o.o. odwołań Wojewoda [...], decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu podniósł, że zarówno wniosek o pozwolenie na budowę jak i oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane nie odpowiadają wymogom kodeksu postępowania administracyjnego i prawa budowlanego. Wniosek o pozwolenie został podpisany nieczytelnie, w aktach brak jest pełnomocnictwa inwestora do występowania w jego imieniu. Znajdujące się w projekcie budowlanym pełnomocnictwo nie jest kompletne i nie stanowi wiarygodnego dokumentu. Nadto dołączone oświadczenie o prawie dysponowania działkami nie zostało złożone przez inwestora, lecz przez Prezesa Zarządu Spółki z o.o. [...]. Złożone dokumenty oceniono zatem jako sprzeczne z rygorami art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Nadto projekt budowlany został sporządzony w sprzeczności z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), zgodnie z którym projekt należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę formatu A-4 w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Dodatkowo wadą projektu jest, iż dołączone do niego uzgodnienie Nr [...] z dnia [...]r. Zespołu Uzgadniania Dokumentacji przy Wydziale Geodezji i Kartografii UM w B. negatywnie opiniuje projekt usytuowania sieci uzbrojenia terenu. W tej sytuacji uznano odmowę udzielenia pozwolenia na budowę za zasadną. Na decyzję organu II instancji zostały wniesione przez Fundację [...] i przez [...] Spółkę z o.o. w J. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skargi te zostały przez organ odwoławczy w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnione w całości. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości swoją własną decyzję z dnia [...]r. i decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla [...] Spółka z o.o. pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu. W uzasadnieniu podał, że po wniesieniu skarg inwestor z własnej inicjatywy usunął wskazane przez organ braki dokumentacji projektowej i wniosku. Organ odwoławczy uznał, że wadliwie zatem nie skorzystał wcześniej z możliwości wynikających z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) i nie wezwał inwestora do usunięcia braków. Ze względu zaś na fakt usunięcia braków i uchybień przez inwestora, za zasadne organ drugoinstancyjny uznał uchylenie swej poprzedniej decyzji i nie znajdując przesłanek do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina B., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji wydanie decyzji merytorycznej w sprawie z naruszeniem praw stron postępowania do czynnego udziału w sprawie, pozwolenie na budowę wydano bowiem z pominięciem gminy jako właściciela działek. Wskazała również, że uchybień w zakresie przepisów prawa budowlanego nie można usuwać za pomocą wykorzystywania art. 64 § 2 k.p.a. Podkreśliła także, iż nie wyraziła zgody na to by wydzierżawiająca teren Fundacja [...] scedowała uprawnienia do zabudowy terenu na osoby trzecie ([...] Spółka z o.o.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentował, iż wydając zaskarżoną decyzję oparł się na złożonym przez inwestora oświadczeniu o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane, którego to oświadczenia w ramach postępowania administracyjnego nie jest władny analizować i kwestionować. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 736/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., formułujący wymóg uwzględnienia przez organ skargi w całości, narzuca też organowi dopuszczalne formy załatwienia sprawy. Uwzględnienie ma dotyczyć żądań skargi i załatwiać ją co do istoty, katalog podejmowanych rozstrzygnięć jest zatem wyznaczany przez katalog żądań możliwych do formułowania w skardze. Działając w oparciu o przepis art. 54 § 3 ustawy, organ administracji nie działa w ramach postępowania odwoławczego. Postępowanie to zostało już zamknięte i nie ma proceduralnych możliwości korzystania z instrumentów przysługujących w postępowaniu odwoławczym. W szczególności w przekonaniu Sądu nie jest dopuszczalne prowadzenie na tym etapie postępowania dowodowego, uzupełnianie materiału sprawy i usuwanie braków. Organ może dokonać autokontroli wyłącznie w celu wyeliminowania własnych uchybień w zakresie legalności postępowania, nie może jednak w tym trybie doprowadzić do usunięcia uchybień dotyczących strony. Jeżeli zatem, jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, już po złożeniu skargi do sądu na decyzję ostateczną i po zamknięciu postępowania odwoławczego, strona złoży brakujące dokumenty lub sanuje inne braki (uzyska np. pozytywne uzgodnienie), to okoliczność ta nie może uzasadniać uchylenia w trybie autokontroli decyzji negatywnej i wydania decyzji w odmienny sposób załatwiającej sprawę. Takie działanie nie mieści się w dyspozycji art. 54 § 3 p.p.s.a. i stanowi rażące naruszenie tego przepisu. W wyniku wniesionej przez [...] Spółkę z o.o. skargi kasacyjnej podnoszącej naruszenie art. 54 § 3 oraz 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a poprzez nieuzasadnione uznanie, że w ramach autokontroli organ administracji publicznej nie ma możliwości uzupełniania materiału dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 938/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu wskazał, iż istotą autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. jest ponowne rozpoznanie sprawy na skutek wniesienia skargi i uwzględnienie tej skargi w całości, gdy organ stwierdzi, że wcześniejsza, zaskarżona jego decyzja narusza prawo. Żaden przepis nie ogranicza przy tym organu do działania wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym. Z przepisów nie wynika bowiem by autokontrola decyzji nie była dopuszczalna, gdy strona uzupełni materiał dowodowy w II instancji albo załączy nowe dowody do skargi. Brak jest podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia, które nie wynika wprost z ustawy. Należy więc uznać, iż skarga kasacyjna zasadnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Podobnie należy ocenić zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przewidującego nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji, ponieważ stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania nie uległ zmianie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 938/06 oceną co do zarzutów wobec sposobu dokonania przez organ drugoinstancyjny samokontroli z art.54 p.p.s.a. i kwestii przesądzonych przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może obecnie ocenić odmiennie. Okoliczności te Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem w uzasadnieniu wydanego przez siebie wyroku jako nieuprawniające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach do stwierdzenia z ich powodu nieważności decyzji Wojewody [...]. Rozważenia i ustosunkowania się wymagają natomiast aspekty przeprowadzonego przez zaskarżony organ postępowania administracyjnego nie objęte dotychczas postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym zwłaszcza problem kwestionowanego w skardze Gminy B. oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja, narusza bowiem art. 32 ust. 4 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane poprzez bezdyskusyjne przyjęcie od inwestora oświadczenia o posiadanym przez niego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i oparcie na jego istnieniu podjętego rozstrzygnięcia pomimo sprzeciwów wobec jego wiarygodności wyrażanych przez właściciela terenu. Zaskarżona decyzja wydana została nadto z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; 3) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy składając wniosek o pozwolenie na budowę i określając zamierzenie budowlane jako budowę jednokondygnacyjnego pawilonu handlowego branży spożywczej w B. inwestor dołączył do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisane przez Prezesa Zarządu [...] Spółka z o.o., J. K. Oświadczenie to w trakcie objętego obecnie kontrolą sądową postępowania administracyjnego wielokrotnie kwestionowane było przez Gminę B., która podkreślała, iż nigdy nie wyraziła ani nadal nie wyraża zgody na planowane zamierzenie budowlane. Oświadczenie to, a także jak wynika z zaskarżonej decyzji kolejne oświadczenie dołączone przez inwestora w ramach dokonanej przez organ II instancji autokontroli z art. 54 p.p.s.a., nie zostały jednak przez Wojewodę [...] w żaden sposób zweryfikowane albowiem w myśl wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu oświadczenie takie jest dla organów administracji architektoniczno-budowlanej wiążące i nie mają one prawa badać czy inwestor istotnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością. Stanowisko to uznać należy jednak za błędne. Wskazania zatem w tym miejscu wymaga, iż od wejścia w życie w dniu 11 lipca 2003 r. nowelizacji ustawy Prawo budowlane inwestor nie ma już obowiązku udowodnienia, za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.), prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wystarczającym jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż prawo takie posiada. W konsekwencji w myśl art. 75 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może poprzestać na oświadczeniu strony i fakty potwierdzone oświadczeniem uznać za udowodnione. Możliwość ta nie oznacza jednak związania organu wyłącznie oświadczeniem. Z art. 75 k.p.a. nie wynika bowiem żadne ograniczenie organu administracji publicznej co do rodzaju dopuszczalnych dowodów, nieuprawnione jest tym samym przyjęcie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi z wyłączeniem innych. Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają bowiem wprawdzie z domniemania prawdziwości, jednak jedynie wówczas jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnymi z urzędu. Oświadczenie to może zatem zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji, skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu, do dnia wydania ostatecznej decyzji, jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia rzeczywistego tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r., II OSK 577/06, cyt. w: Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych. Red. A. Gliniecki, Warszawa 2007, s. 188 i nast.. Jeśli zatem organ odwoławczy dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i późniejszym oświadczeniem właściciela nieruchomości, że w istocie nie wyraził bądź przynajmniej obecnie nie wyraża zgody na to by inwestor terenem dysponował to organ odwoławczy winien okoliczności te ocenić i w razie ich potwierdzenia uznać, iż w dniu wydania decyzji w rzeczywistości inwestor prawem takim nie dysponuje (w zależności od okoliczności bądź to od samego początku postępowania bądź też, w razie wycofania przez właściciela kiedyś wyrażonej zgody, od tej daty). W sytuacji tej złożone przez inwestora oświadczenie w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej nie odpowiada bowiem stanowi rzeczywistemu i jako takie nie może uprawniać organu do wydania korzystnego dla inwestora rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż w dniu [...]r. Gmina B. jako wydzierżawiający oraz Fundacja [...] jako dzierżawca zawarły umowę dzierżawy. Przedmiotem tej umowy (na którą strony wielekroć powołały się w składanych w trakcie postępowania pismach) była część gruntu położona przy ul. [...] oznaczona jako pgr [...], pgr [...] (w wyniku późniejszego aneksu także pgr [...]). W myśl § 11 umowy uprawnia ona dzierżawcę do dysponowania dzierżawionym terenem na cele budowlane - w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, natomiast stosownie do § 6 umowy dzierżawca ma prawo, bez uzyskiwania zgody wydzierżawiającego, do swobodnego udostępniania, a w szczególności wynajmowania, użyczania lub poddzierżawiania wzniesionych obiektów oraz terenu. Zgodnie z kolei z § 1 umowy dzierżawca winien zagospodarować nieruchomości poprzez urządzenie na nich ogólnodostępnego parkingu oraz prowadzenie działalności usługowej i handlowej w sposób niesprzeczny z planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla tej jednostki. Warto w tym miejscu wskazać, iż akta sprawy zawierają jeszcze jedną, wcześniejszą umowę dzierżawy, zawartą pomiędzy tymi samymi stronami w dniu [...]r., dotyczącą wyłącznie działki pgr [...] i przewidującą, iż dzierżawca na terenie tym urządzi targowisko miejskie oraz przeznaczy teren na festyny i wesołe miasteczko. Wzajemna relacja obydwu umów jest niejasna, a okoliczność ta nie została przez organ II instancji wyjaśniona. Ani przytoczone umowne ustalenia co do prawa do dysponowania gruntem, analogicznie zredagowane w § 11 w obydwu umowach, ani też postanowienia zezwalające na poddzierżawę nie wskazują na to by intencją Gminy było wyzbycie się kontroli nad sposobem wykorzystania terenu. Przeciwnie, w obydwu umowach strony zastrzegły, że teren może być przeznaczony jedynie na określone w nich cele, obie umowy wskazują też, że podmiotem uprawnionym do dysponowania terenem na cele budowlane jest dzierżawca tj. Fundacja [...], nie wskazując możliwości cedowania tego prawa na ewentualnych poddzierżawców. Umową z dnia [...]r. zatytułowaną "Warunkowa umowa poddzierżawy" [...] poddzierżawiła teren J. K. i M. P. upoważniając poddzierżawców do dalszego poddzierżawiania przedmiotu urnowy. W odróżnieniu od umowy zawartej uprzednio z Gminą Fundacja [...] określiła inny sposób zagospodarowania terenu nie wspominając już o parkingu bądź targowisku, a nadto nie tylko przekazała prawo do dysponowania terenem na cele budowlane lecz nadto upoważnia poddzierżawców do dalszego przekazywania praw wynikających z umowy kolejnym podmiotom. W konsekwencji w aktach sprawy widnieje oświadczenie poddzierżawców J. K. (notabene występującego jednocześnie jako pełnomocnik [...] Spółka z o.o.) oraz M. P., iż uzyskane prawo do dysponowania działkami o numerach [...],[...] [...] [...] i [...] przekazują [...] Spółka z o.o. i to czynią to nieodwołalnie, w sposób niewygasający nawet w razie śmierci mocodawców. Pomimo wiedzy o tak zredagowanych dokumentach, pozbawiających de facto właściciela terenu tj. Gminę B. jakiegokolwiek obecnego i przyszłego wpływu na jego zagospodarowanie i pomimo jednoznacznego sprzeciwu Gminy podnoszącej, iż nigdy nie wyrażała i nie wyraża nadal zgody na planowaną inwestycję, a prawa do dysponowania terenem na cele budowlane udzieliła jedynie Fundacji [...] organ odwoławczy ani nie podjął dodatkowych czynności wyjaśniających, ani nie rozważył w żaden sposób oświadczenia Gminy dając prymat oświadczeniu złożonemu przez inwestora. Tym samym z naruszeniem prawa organ II instancji wydał decyzję na podstawie dokumentu, który w świetle napływających doń informacji budził co najmniej wątpliwości, umożliwiając tym samym legalne zabudowanie terenu wbrew woli jego właściciela. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu II instancji uznać należy za naruszającą prawo, wydaną bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Sąd zwraca nadto uwagę na niekompletność zawartych w aktach sprawy dokumentów, w tym brak dokumentów uzyskanych, jak podał organ II instancji w zaskarżonej decyzji, w trakcie postępowania związanego z autokontrolą. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej Gminy na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.