II SA/Gl 702/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Lyski z dnia 19 grudnia 2024 r. nr RG.0007.79.2024 w przedmiocie nadania statutu biblioteki stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Lyski (dalej – Rada Gminy) w dniu 19 grudnia 2024 r. podjęła uchwałę Nr RG.0007.79.2024 w sprawie nadania Statutu Centrum Biblioteki i Kultury w Lyskach (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2025 r., poz. 6 – dalej uchwała). Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ nadzoru) w skardze do WSA wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 4 oraz z art. 13 ust. 1, 3, 7 i 8 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2393 ze zm. – dalej: u.b.) i z art. 19 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 87 ze zm. – dalej: o.p.d.k.). Zdaniem Wojewody w Gminie Lyski na dzień podjęcia skarżonej uchwały nie działała inna instytucja kultury oprócz Biblioteki. Z analizy doręczonych Wojewodzie uchwał Rady Gminy wynika, że instytucja taka nie została również zlikwidowania równocześnie z podjęciem skarżonej uchwały. Rada nie zlikwidowała Biblioteki i nie utworzyła w jej miejsce nowej instytucji kultury. Rada w sposób dorozumiany zmieniła nazwę Gminnej Biblioteki Publicznej w Lyskach na "Centrum Biblioteki i Kultury w Lyskach". Zmiana nazwy nie została uwidoczniona w odrębnej uchwale – zmieniającej akt o utworzeniu Biblioteki, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.b. Nie dokonano jej również żadnym z przepisów skarżonej uchwały. Rada posłużyła się nową nazwą w tytule uchwały, mimo że podmiot, któremu nadała nowy statut nosił na dzień 19 grudnia 2024 r. nazwę Gminna Biblioteka Publiczna w Lyskach. Nie ma również swobody w łączeniu bibliotek z innymi instytucjami kultury. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie powierzono bibliotece zadania wykraczające poza zakres zadań bibliotek publicznych bez uzyskania opinii Krajowej Rady Bibliotecznej i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, co uniemożliwiło dokonanie przez te podmioty oceny, czy rozszerzenie zadań biblioteki o zadania z zakresu kultury nie spowoduje uszczerbku w wykonywaniu zadań biblioteki. Rozszerzenie zadań biblioteki nastąpiło więc w nieznanym ustawie trybie dorozumianego przekształcenia biblioteki w inną instytucję kultury – dokonanego poprzez nadanie Bibliotece nowego statutu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lyski wniósł o jej oddalenie, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w części. Wyjaśnił, że Rada Gminy nie chciała tworzyć fikcji prawnej w postaci utworzenia nowej instytucji kultury, która od razu miałaby zostać włączona w struktury biblioteki, bowiem przepisy ww. ustaw nie przewidują trybu połączenia instytucji kultury lub biblioteki na etapie tworzenia jednej z nich. Wobec powyższego nie było zamiaru zlikwidowania biblioteki, jak również zamiaru utworzenia w jej miejsce nowej instytucji kultury. Z uwagi na fakt, że art. 4 ust. 2 u.b. wyznacza dodatkowy, nieobligatoryjny zakres zadań (do zadań bibliotek może ponadto należeć prowadzenie działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej, wydawniczej, edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej), zaś w świetle art. 18 u.b. biblioteki publiczne służą zaspokajaniu potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych ogółu społeczeństwa oraz uczestniczą w upowszechnianiu wiedzy i kultury, należy uznać, że zarówno Biblioteka, jak i Centrum są uprawnione do prowadzenia działalności edukacyjnej, kulturalnej oraz upowszechniania wiedzy i kultury. Doszło tym samym do zmiany nazwy instytucji. Była to czynność techniczna. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazano, że potrzeba przyjęcia nowego statutu wynika z tego, że dotychczasowa Gminna Biblioteka Publiczna w Lyskach prowadzi także dodatkowe działania o charakterze edukacyjnym i kulturalnym, skierowane ze szczególnym uwzględnieniem do dzieci i młodzieży. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsce połączenie, podział lub likwidacja biblioteki lub jej filii bibliotecznych, w tym zmiana statutu biblioteki w części dotyczącej zakresu działania i lokalizacji jej filii oraz oddziałów, odstąpiono od zasięgnięcia opinii jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 – dalej: u.s.g.) przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1146/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 404/16). Art. 94 ust. 1 u.s.g. z kolei stanowi, że "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego." W przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). W świetle art. 10 u.b. biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną albo wchodzić w skład innej jednostki. Art. 11 tej ustawy z kolei stanowi w ust. 1, że biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Art. 11 ust. 2 u.b. doprecyzowuje, że akt o utworzeniu biblioteki określa: 1) nazwę, siedzibę, teren i zakres działania biblioteki; 2) źródła finansowania. Art. 11 ust. 3 u.b. z kolei wskazuje, że statut określa w szczególności: 1) cele i zadania biblioteki; 2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów; 3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki - w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej; 4) źródła finansowania działalności biblioteki. Z przepisów tych wynika, że podstawą działania ww. biblioteki są: 1) akt o utworzeniu biblioteki oraz 2) statut nadany przez organizatora. Przepisy wskazują jakie są zakresy regulacji obu aktów (art. 11 ust. 2 i 3 u.b.). Zaskarżona uchwała została wydana "w sprawie nadania Statutu Centrum Biblioteki i Kultury w Lyskach", gdy tymczasem nazwa biblioteki nadawana jest w akcie o utworzeniu biblioteki (art. 11 ust. 2 pkt 1 u.b.). Ma zatem rację Wojewoda, że zmiana nazwy nie została uwidoczniona w odrębnej uchwale – zmieniającej akt o utworzeniu Biblioteki, o którym mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.b. Nie dokonano jej również żadnym z przepisów skarżonej uchwały. Rada posłużyła się zmienioną nazwą w tytule, mimo że podmiot, któremu nadała nowy statut, nosił na dzień 19 grudnia 2024 r. nazwę "Gminna Biblioteka Publiczna w Lyskach". Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi przy tym akt o charakterze lex generalis, mający zastosowanie także do innych instytucji kultury, z kolei przepisy ustawy o bibliotekach zawierają regulacje szczególne (lex specialis), dotyczące zasad działania jednej z form organizacyjnych działalności kulturalnej, jakimi są biblioteki. Takimi regulacjami szczególnymi są głównie przepisy dotyczące tworzenia bibliotek, nadawania im statutu, a także określające ich zadania. Z tego też względu podstawy podjęcia skarżonej uchwały nie mogły stanowić powołane tam art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 o.p.d.k., których zastosowanie doprowadziło do naruszenia ww. przepisów ustawy o bibliotekach. Biblioteki publiczne służą zaspokajaniu potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych ogółu społeczeństwa oraz uczestniczą w upowszechnianiu wiedzy i kultury (art. 18 ust. 1 u.b.). Przy tym, prowadzenie owej dodatkowej działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej, wydawniczej, edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej (art. 4 ust. 2 u.b.) nie wymaga zmiany nazwy, są to bowiem ustawowe i statutowe zadania bibliotek. Z kolei nadanie nazwy "Centrum Biblioteki i Kultury" sugeruje, że doszło do dorozumianego utworzenia jednostki (w miejsce poprzedniej), która oprócz działalności bibliotecznej (art. 4 u.b.) będzie zajmowała się szeroko pojętą kulturą, także w zakresie wykraczającym poza ustawowy zakres działalności bibliotek i wbrew zakresowi obowiązków zatrudnionych tam osób (bibliotekarzy), o których stanowi art. 29 ust. 1 u.b. Świadczyć o tym może pośrednio § 7 pkt 1 – 5 Statutu (załącznika do skarżonej uchwały), gdzie mowa jest m. in. o bliżej niesprecyzowanym "organizowaniu imprez kulturalnych". Tymczasem w skład Centrum miałyby wchodzić jedynie Biblioteka centralna i jej filie (§ 5 ust. 2 załącznika do skarżonego aktu). Doszło zatem do naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 i 2, 11 ust. 1 – 3, 13 ust. 1 u.b., art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 o.p.d.k. W tym stanie rzeczy, z powodu zaistniałych istotnych naruszeń prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.