II SA/Gl 705/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi "A" S.A. S.K.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzew oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta C., po rozpatrzeniu wniosku [A] S.A. Sp. k-a (zwanej dalej Spółką lub skarżącą), w punkcie pierwszym osnowy zezwolił na usunięcie drzew wyszczególnionych w tabeli stanowiącej złącznik do decyzji. W punkcie drugim osnowy wskazał, iż nie pobiera się opłaty za usunięcie drzew, o których mowa w wierszach 2, 7d, 7e, 8, 15 i 19 tabeli stanowiącej załącznik do decyzji. W punkcie trzecim osnowy Burmistrz naliczył opłatę w wysokości 211.019,40 zł za usunięcie drzew, o których mowa w wierszach 1, 3-6, 7a-7c, 9-14, 16-18 i 20-23 tabeli stanowiącej załącznik do decyzji, z czego kwotę opłaty w wysokości 70.456,75 zł należało wpłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Natomiast w punkcie czwartym osnowy organ odroczył termin uiszczenia opłaty w wysokości 140.562, 65 zł na okres 3 lat z uwagi na obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych. Szczegóły nasadzeń (co najmniej 67 drzew na terenie nieruchomości, z której będą usuwane drzewa) organ określił w punkcie piątym osnowy wydanej przez siebie decyzji. W uzasadnieniu Burmistrz przytoczył okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Podkreślił m.in., że płatność naliczonej części opłaty została odroczona na okres 3 lat z uwagi na nałożone na wnioskodawcę zobowiązanie do dokonania na terenie nieruchomości będących w jego posiadaniu nowych nasadzeń drzew w zamian za zadrzewienie usuwane. Organ orzekający tym samym przychylił się częściowo do wniosku strony o odstąpienie od pobierania opłat za usunięcie drzew oraz zawieszenie terminu ich uiszczenia na okres 3 lat, w związku z planowanymi nasadzeniami zastępczymi. Nowe nasadzenia drzew winny zostać zrealizowane w granicach nieruchomości wnioskodawcy i mieć charakter typowej zieleni towarzyszącej obiektom usługowo-handlowym. Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1, ust. 2c i ust. 3, art. 84 ust. 1-5a, art. 85 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 627 z późn. zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 z późn. zm.) oraz art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 1232 z późn. zm.). Pismem z dnia 26 marca 2015 r., t.j. w terminie otwartym do wniesienia odwołania, Spółka, przywołując art. 130 § 4 k.p.a., wskazała, że w przedmiocie zezwolenia rozstrzygnięto zgodnie z żądaniem stron. W konsekwencji wniosła o nadanie klauzuli wykonalności pkt 1 decyzji. Jak wynika z akt sprawy organ nadał klauzulę całej decyzji, a Spółka wycięła wskazane w decyzji drzewa. Następnie Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji wskazując, iż odwołuje się od punktu 3 decyzji dotyczącego naliczenia opłaty w wysokości 70.456,75 zł i zobowiązania do wpłaty na podany rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia uzyskania przez decyzję ostateczności. Zarzuciła naruszenie art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i nie orzeczenie o obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych drzew, podczas gdy nie zachodziły przeszkody o charakterze prawnym lub faktycznym stanowiące przeszkodę uniemożliwiającą orzeczenie ww. obowiązku. Zarzuciła także naruszenie art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. Wniosła o zmianę decyzji w zaskarżonej części poprzez zobowiązanie Spółki do dokonania na nieruchomości, z której usuwane będą drzewa wskazane w wierszach 1, 3-5 i 20-23, nasadzeń zastępczych, a w konsekwencji odroczenie także części opłaty w wysokości 70.456,75 zł na okres 3 lat zgodnie z art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonowało przebieg postępowania administracyjnego przytaczając następnie art. 83 i 84 ustawy o ochronie przyrody. Kolegium podkreśliło, iż strona odwołuje się jedynie od opłaty naliczonej przez organ za usunięcie drzew wskazanych w wierszach 1, 3-5, 20-23 tabeli będącej załącznikiem do zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie dopuszcza się natomiast możliwość zaskarżenia decyzji jedynie w części tylko w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W tym miejscu organ przytoczył fragment wyroku WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2011 r. II SA/Gd 655/10 "Decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty mającej zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia. Oba elementy decyzji są zatem ze sobą powiązane. Nie można zatem skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, dotyczących nałożonych na niego obowiązków, z pominięciem korzystnego uprawnienia.. Rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew nie może bowiem samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na wspólną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także cel i sens prowadzonego przez organy postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew i krzewów na środowisko przyrodnicze". Kolegium wskazało, że stanowisko to poparł Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną na ww. wyrok. Wskazało następnie, że analogiczny pogląd wyraził też NSA w wyroku z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1060/11. Oznacza to, iż decyzja o udzieleniu zezwolenia na usunięcie drzew zawiera równocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich z uprawnienia tego wnioskodawca może skorzystać. Jednym z warunków jest uiszczenie opłaty mającej zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały w skutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia. Podkreślić zatem trzeba, iż oba te elementy tj. zgoda na usunięcie drzew jak i opłata są ze sobą powiązane. Nie można w konsekwencji skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, dotyczących nałożonych na niego obowiązków, z pominięciem korzystnego zezwolenia na usunięcie drzew. Istotnym jest, zdaniem Kolegium, fakt, iż jak podkreśla organ I instancji w piśmie przewodnim do złożonego odwołania drzewa wskazane w treści zaskarżonej decyzji zostały już usunięte. Zatem decyzja została wykonana przed wniesieniem odwołania. Wnioskodawca skorzystał z korzystnego dla siebie uprawnienia umożliwiającego usunięcie drzew i wniósł odwołanie od rozstrzygnięcie dla siebie niekorzystnego - opłaty, co w świetle powyższego jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie należy zwrócić również uwagę, iż decyzji błędnie nadano wykonalność w dniu [...] r. na wniosek inwestora. Już złożony w dniu [...] r. wniosek o nadanie klauzuli wykonalności w pkt 1 decyzji był bezpodstawny. Zgodnie bowiem z art. 130 § 4 k.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Jednakże w niniejszej sprawie w związku ze złożonym odwołaniem należy stwierdzić, iż decyzja organu I instancji nie była zgodna z żądaniem inwestora. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium przytoczyło fragment wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 132/08: "W sytuacji, gdy w wyniku analizy okoliczności sprawy organy uznały, iż nasadzenia zastępcze nie zrekompensują negatywnych zmian w środowisku obowiązkiem ich było ustalenie opłaty". Ponadto w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 2184/96, akcentując dodatkowo zasadę powszechności ponoszenia opłat za usunięcie drzew Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż opłaty takie stanowią ekonomiczne środki ochrony środowiska, służące zachowaniu jego wartości, a więc mają przeciwdziałać dokonywaniu w nim zmian. W istocie więc celem opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian jest zrekompensowanie uszczerbku w środowisku przyrodniczym, powstałego wskutek działalności gospodarczej. Akcentowana przez NSA powszechność tego typu opłat nakazuje też podkreślić, iż skarżąca Spółka jako inwestor planujący inwestycję na zadrzewionych działkach powinna w sposób oczywisty liczyć się koniecznością ponoszenia opłat za usunięcie drzew. Wobec powyższego należy stwierdzić, zdaniem Kolegium, iż organ I instancji nakładając przedmiotową opłatę i nie odraczając jej części nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. Jak również wskazywane przez Spółkę naruszenia prawa materialnego i procesowego są nie zasadne zatem należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Pismem z dnia 8 Czerwca 2015 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia w całości.Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła, zarzuty te szerzej rozwijając w uzasadnieniu, naruszenie: a/ art. 15 k.p.a. polegające na przekroczeniu przez organ II instancji granic zaskarżenia i rozpatrzenie sprawy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności poprzez przyjęcie do rozpoznanie z urzędu przedmiotowej sprawy w części, która nie była objęta odwołaniem; b/ art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o okolicznościach prawnych sprawy związanych z wniesionym wnioskiem o nadanie decyzji organu I instancji klauzuli wykonalności jedynie w niezaskarżonej części i wywodzenie z tego faktu negatywnych konsekwencji dla Spółki; c/ art. 15 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu merytorycznym przedmiotowej sprawy w zaskarżonej części; d/ art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia sprawy, mającego na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywatela; e/ art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów Spółki, w których zakwestionowała ona prawną i faktyczną podstawę nałożenia obowiązku dokonania opłaty z tytułu usunięcia drzew; f/ art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i nieorzeczenie o obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych drzew, podczas, gdy nie zachodziły przeszkody uniemożliwiające orzeczenie ww. obowiązku. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, co do meritum odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Podstawowa kontrowersja w zakresie aspektów formalnych zaskarżonej decyzji dotyczy zakresu rozpoznania sprawy przez Kolegium. Zdaniem bowiem Spółki, sformułowanym we wniesionej skardze, przedmiotem odwołania był jedynie ten punkt decyzji pierwszoinstancyjnej, który dotyczył obowiązku uiszczenia części wyliczonej za wycięcie drzew opłaty. Odwołanie nie obejmowało punktu, w którym organ I instancji zezwolił na wycięcie drzew, ani też punktu, w którym przewidział możliwość dokonania nasadzeń i w związku z nimi odroczył część ustalonej opłaty. Zdaniem Spółki rozpatrzenie przez Kolegium całej wydanej przez organ I instancji decyzji wykraczało poza zakres odwołania i naruszało art. 15 k.p.a. Przystępując do szczegółowych rozważań należy zatem w pierwszej kolejności wskazać, jak to słusznie wyjaśniło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, iż w pewnych sytuacjach dopuszczalnym jest wniesienie odwołania jedynie od części decyzji administracyjnej. Dotyczyć to może jednak tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja jednak w rozstrzyganej sprawie nie występuje. Decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty mającej zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstaną wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia. Oba elementy decyzji są zatem ze sobą powiązane. Nie można w konsekwencji skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, dotyczących nałożonych na niego obowiązków, z pominięciem korzystnego uprawnienia. Rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew nie może bowiem samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na wspólną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także cel i sens prowadzonego przez organy postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew i krzewów na środowisko przyrodnicze – por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 655/10. Decyzja administracyjna zezwalająca na usunięcie określonej ilości drzew i ustalająca jednocześnie wysokość należnej z tego tytułu opłaty nie może być w konsekwencji traktowana jako dwa odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie skarżyć w drodze odwołania i następnie oddzielnie wykonywać przed rozpatrzeniem odwołania. Omawiana decyzja z jednej strony daje stronie pewne uprawnienie lecz z drugiej strony nakłada na stronę obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w określonym terminie. Nie można wykonywać uprawnienia bez jednoczesnego wykonania nałożonego obowiązku – por. szerzej np. wyrok NSA z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1060/11. Pogląd ten, utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, obecny skład orzekający w całej rozciągłości podziela. Nie znajduje zatem oparcia w obowiązującym prawie twierdzenie Spółki o dopuszczalności wniesienia odwołania jedynie od ustalonej w decyzji opłaty i zarzut wykroczenia przez Kolegium poza zakres odwołania. W konsekwencji Kolegium rozpatrując wniesione odwołanie nie tylko uprawnione lecz wręcz zobligowane było do ponownego rozpatrzenia całości sprawy, a nie zaś jedynie wskazanego w odwołaniu fragmentu osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej. Na powyższą ocenę nie ma wpływu nadanie przez organ I instancji na wniosek Spółki klauzuli wykonalności w terminie otwartym do wniesienia odwołania, zwłaszcza że klauzula ta odnosiła się do całej decyzji, a nie jedynie zezwolenia na usunięcie drzew. Nietrafnym jest zatem w tej mierze zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. albowiem przedmiotem decyzji drugoinstancyjnej było ponowne rozpatrzenie sprawy wniosku Spółki o zezwolenie na usunięcie drzew, nie zaś ocena wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej. Na konieczność rozpatrzenia przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym ponownie całości sprawy nie ma też wpływu fakt usunięcia drzew. Notabene usunięcie to zrodziło nierozerwalnie z faktem tym związany obowiązek uiszczenia wskazanej w decyzji części opłaty. Odnosząc się natomiast do meritum zagadnienia, które stanowi domaganie się przez Spółkę by nie tylko część opłaty została odroczona, a jej płatność uzależniona od dokonania nasadzeń, lecz by odroczenie to dotyczyło całości opłaty, a więc także tej części, która w myśl decyzji pierwszoinstancyjnej winna być uiszczona w formie pieniężnej, bez jej odroczenia, podkreślić należy, że Kolegium trafnie w zaskarżonej decyzji wskazało, iż organ I instancji nakładając przedmiotową opłatę i nie odraczając jej części nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. Trafnie też przywołało w tej mierze wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 132/08 oraz uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2184/96, akcentując zasadę powszechności ponoszenia opłat za usunięcie drzew. Podkreślić bowiem w tej mierze należy, że z treści i systematyki przepisów art. 83 ust. 3 i art. 84 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody wynika, że nałożenie opłaty jest podstawowym instrumentem działania organów przy wydawaniu zezwoleń na wycięcie drzew, natomiast nasadzenia zastępcze mają charakter fakultatywny. Zasadą jest więc, że zezwolenie na usunięcie drzew jest uzależnione od poniesienia opłaty (art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), natomiast organ ma jedynie możliwość uzależnienia wydania zezwolenia od wykonania nasadzeń zastępczych i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty – por. szerzej wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II OSK 952/13. Nietrafne jest zatem twierdzenie strony skarżącej, że w sprawie, w której nie występują cyt. "przeszkody o charakterze prawnym lub faktycznym" organ w pierwszej kolejności powinien skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a dopiero w razie istnienia takich przeszkód nałożyć na wnioskodawcę opłatę bezwarunkową. W konsekwencji prawidłowo organ I instancji zezwolił Spółce na usunięcie drzew ustalając stosowna opłatę. Był też uprawniony do tego by wedle dokonanej oceny aspektów przyrodniczych część opłaty odroczyć zezwalając w tej mierze na dokonanie nasadzeń, tym samym jedynie w części uwzględniając wniosek Spółki. Poprawnie w konsekwencji, jako nienaruszającą prawa, Kolegium utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Decyzja Kolegium wydana została po przeprowadzeniu w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego, nie naruszając tym samym art. 7 i 77 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi decyzja nie narusza też art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zawiera bowiem wymagane elementy i daje wyraz stanowisku organu. Choć istotnie w odniesieniu do art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody uzasadnienie Kolegium jest lakoniczne, a szersze rozważania w tej mierze niewątpliwie podniosłyby walor informacyjny rozstrzygnięcia, przyczyny dla których organ odwoławczy uznał decyzję pierwszoinstancyjną za poprawną są zdaniem Sądu w pełni czytelne. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.