II SA/Gl 711/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 marca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/495/2023/4532 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 stycznia 2023 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, SKO), zaskarżoną decyzją z 3 marca 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/495/2023/4532, po rozpatrzeniu odwołania B. T. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta K. (dalej: organ pierwszej instancji) z 16 stycznia 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca w dniu 21 grudnia 2022 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 16 stycznia 2023 r., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad dorosłym, niepełnosprawnym synem T. T. W podstawie prawnej decyzji wskazał przepis art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2022 r., poz. 615, dalej: ustawa). Organ ustalił, że skarżąca jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad synem, zatem powołując art. 17 ust. 5 pkt b) ustawy stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. SKO, po rozpatrzeniu odwołania strony, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podzielając zajęte w niej stanowisko, że jeśli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, co w tym przypadku ma miejsce, to tym samym nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto stwierdził, że do chwili obecnej strona nie zrezygnowała z tego zasiłku. Organ odwoławczy jednocześnie podkreślił, że strona oświadczyła, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna, ale rezygnacja nie została zawarta w treści odwołania. Mając na uwadze przepis art. 27 ust. 5 ustawy, strona oświadczyła, że wybiera prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak z uprawnienia do zasiłku dla opiekuna zrezygnuje dopiero w dniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem zdaniem organu odwoławczego, ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie opiekującej się w sytuacji, gdy nie zostało uchylone prawo do zasiłku dla opiekuna. Świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane dopiero wówczas, gdy w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja uchylająca decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna oraz zostaną spełnione pozostałe przesłanki uprawniające do tego świadczenia. W ocenie SKO ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie opiekującej się w sytuacji, gdy nie zostało uchylone prawo do zasiłku dla opiekuna. Nie zostały więc spełnione przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawczym wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z zasiłku opiekuńczego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Katowicach z 3 marca 2023 r, oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z 16 stycznia 2023 r i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone wedle powyższych kryteriów badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, że zaskarżona decyzja organu została wydana z naruszeniem prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły jak już wyżej wskazano przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności wskazany przez organ art. 17 ust. 1 tej ustawy określający zakres podmiotowy osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, art. 17 ust. 1 b określający warunki dla osób niepełnosprawnych objętych opieką oraz art. 17 ust. 5 pkt 5, który stanowi, w jakich przypadkach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in. zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli opiekun ma ustalony zasiłek dla opiekuna, wówczas nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne. Należy przy tym wskazać, że art. 27 ust. 5 ustawy, wyraźnie stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Należy wskazać, że skarżąca składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dokonała wyboru. Obowiązkiem organu było zatem merytoryczne rozpatrzenie złożonego wniosku. Sąd w składzie orzekającym, niniejszym zwraca uwagę na utrwalone w podobnych sprawach orzecznictwo, które w pełni podziela. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, stwierdził, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, zagwarantować stronie, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane świadczenie w miejsce już otrzymywanego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7,8 i 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2763/17 z 5 października 2018 r. stwierdzając, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której wcześniej prawo to odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), a którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego) – podobnie wyroki NSA z: 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17; 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18; 16 maja 2018 r., I OSK 132/18. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy okazały się uzasadnione. Zgodnie z pierwszym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m. in. do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z drugim przepisem, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Nie można pomijać, że zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy wybór, o którym mowa w tym przepisie przysługuje "osobie uprawnionej" w sytuacji "zbiegu uprawnień do świadczeń". Uprawnienie do świadczeń nie powstaje jednak ex lege, ale na podstawie decyzji. Można zatem być uprawnionym do danego świadczenia jedynie w oparciu o stosowną decyzję. Aby miał miejsce zbieg uprawnień do świadczeń, literalnie rzecz biorąc, powinny one zostać przyznane, czemu sprzeciwia się jednak art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy. Jednocześnie odmowa przyznana świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie ze względu na pozostającą w obrocie prawnym decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna nie jest dopuszczalna ze względu na ustawowo zagwarantowane prawo do wyboru świadczenia. Ta sytuacja jest skutkiem niewątpliwie wadliwej regulacji prawnej, stąd potrzeba zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, tak aby końcowy rezultat stosowania przepisów gwarantował osobie uprawnionej prawo pobierania wybranego przez nią świadczenia. Wprowadzenie bezwzględnego wymogu, aby do rezygnacji z przysługującego uprawnienia doszło przed rozpoznaniem wniosku i przyznaniem nowego nie jest uzasadnione już z tego powodu, że wówczas niewątpliwie nie będzie miał miejsca zbieg uprawnień do świadczeń, który jest wszak przesłanką ustawową dokonania wyboru. Skoro beneficjenci świadczeń mają prawo dokonać wyboru, to należy przyjąć, że złożenie wniosku o bardziej korzystne świadczenie świadczy dostatecznie wyraźnie o woli zainteresowanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2020 r., I OSK 2199/19, przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi tylko o dokonaniu wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną, nie ma w nim mowy o uchyleniu decyzji przyznającej dotychczasowe świadczenie. Nie można wobec powyższego uznać rezygnacji z pobierania dotychczasowego świadczenia i wydania decyzji uchylającej za ustawowy warunek uwzględnienia wniosku. Nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji przez uprawnionego z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia ( por. wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn. I OSK 483/21, dostępne w zbiorze CBOiS). Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca oświadczyła, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna. Mając na uwadze tę deklarację, warunkowo zgodziła się na uchylenie decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. A zatem w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji – oczywiście pod warunkiem, że spełnione są wszystkie pozostałe przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu i na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego rozstrzygnę kwestię zbiegu do świadczeń. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. O kosztach profesjonalnego pełnomocnika orzeczono po myśli art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem.