II SA/Gl 717/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta Chorzów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 marca 2022 r. nr NPII.4131.1.214.2022 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ nadzoru) zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 marca 2022 r. nr NPII.4131.1.214.2022, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm. – dalej u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały nr XLV/750/2022 Rady Miasta Chorzów (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) z dnia 27 stycznia 2022 r. o zmianie uchwały nr XXI/344/20 Rady Miasta Chorzów z dnia 16 kwietnia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Chorzów (dalej - uchwała), w części dotyczącej: – § 1 pkt 2 uchwały, który nadaje nową treść § 4a ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały zmienianej - jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm. – u.c.p.g.); – § 1 pkt 2 uchwały, który nadaje nową treść § 4a ust. 3 uchwały zmienianej - jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.; – § 1 pkt 2 uchwały, który nadaje nową treść § 4a ust. 5, § 7 pkt 4 lit. d, § 7 pkt 5 lit. d, § 7 pkt 6 lit. d, § 7 pkt 7 lit. d, § 7 pkt 14 lit. d uchwały zmienianej - jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.; – § 1 pkt 2 uchwały, który nadaje nową treść § 4a ust. 6 uchwały zmienianej - jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Miejska na sesji w dniu 27 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę nr XLV/750/2022 w sprawie zmiany uchwały nr XXI/344/20 Rady Miasta Chorzów z dnia 16 kwietnia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Chorzów. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 4 ust. 1, 2 i 2a pkt 8 u.c.p.g. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały, organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Z tego też względu Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 marca 2022 r. stwierdził nieważność uchwały nr XLV/750/2022 Rady Miasta z dnia 27 stycznia 2022 r. w części dotyczącej § 1 pkt 2 nadającej nowe brzmienie § 4a ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 3 i 5, a także § 7 pkt 5 lit. d, pkt 6 lit. d, pkt 7 lit. d, pkt 14 lit. d oraz § 4a ust. 2, jako sprzecznych z art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W jego motywach uzasadniono niezgodność z prawem każdego z kwestionowanych uregulowań wprowadzanych uchwałą. W kwestii nowego brzmienia § 4a ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały zmienianej wskazano, że ustanawiając obowiązek likwidowania śliskości na chodnikach wzdłuż nieruchomości, a także sprzątania materiałów użytych do likwidowania śliskości, organ uchwałodawczy dokonał powtórzenia i modyfikacji powinności z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Dodatkowo podniesiono, że rozszerzono ją na wszystkie chodniki, podczas gdy ustawodawca wskazuje tylko chodniki spełniające określone w nim warunki. Stanowi to, zdaniem Wojewody, o wykroczeniu poza delegację ustawową. Natomiast w zakresie nowego § 4a ust. 3 uchwały zmienianej, podniesiono, że wkracza on w zakres regulacji umownych normowanych przez prawo cywilne. Przepis ten zobowiązuje bowiem właściciela nieruchomości – w sytuacji niemożności wyznaczenia miejsca na pojemniki – do ich usytuowania na innej nieruchomości na zasadach uzgodnionych z jej właścicielem. Organ nadzoru wyraził także pogląd, że materii regulaminowej nie może stanowić nowy § 4a ust. 5 uchwały zmienianej, a tym samym wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej. Dotyczy on możliwości korzystania przez właścicieli kilku sąsiadujących nieruchomości ze wspólnych pojemników. Zastrzeżenia te odniesiono również do innych nowych uregulowań uchwały zmienianej, tj.: § 7 pkt 4 lit. d, § 7 pkt 5 lit. d, § 7 pkt 6 lit. d, § 7 pkt 7 lit. d, § 7 pkt 14 lit. d. Identycznie uargumentowano zakaz dokarmiania zwierząt poprzez wyrzucanie pokarmów w miejscach służących do użytku publicznego. Rada Miejska, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Chorzowa (dalej – Prezydent Miasta), powołując się na art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 4 marca 2022 r. zarzucając mu naruszenie: 1) art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art 4 ust. 2 i 4, ust. 2a pkt 8 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Radzie Miasta Chorzów nie przysługuje kompetencja do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków, o których mowa w § 1 pkt 2 uchwały, wskutek czego bezpodstawnie organ nadzoru stwierdził nieważność tej uchwały w części, w sytuacji gdy organ uchwałodawczy na podstawie art. 4 ust. 2a pkt 8 u.c.p.g. był uprawniony do nałożenia przedmiotowych obowiązków; 2) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do uchwały XLV/750/2022 Rady Miasta Chorzów z dnia 27 stycznia 2022 r. w sytuacji, gdy uchwała ta została podjęta przez Radę Miasta Chorzów na podstawie i w granicach prawa oraz nie zawiera postanowień sprzecznych z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały i naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztu postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda wydając rozstrzygnięcie nadzorcze nie uwzględnił nowelizacji u.c.p.g., mocą której dodano pkt 8 do art. 4 ust. 2a, upoważniający organ uchwałodawczy do wprowadzenia innych obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, niż te wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Dlatego wyrażono stanowisko, że art. 4 ust. 2a pkt 8 u.c.p.g. stanowi podstawę dla wprowadzenia negowanej przez organ nadzoru regulacji dotyczącej utrzymania chodników wzdłuż nieruchomości. Podkreślono przy tym, że ma ona na celu zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom, którzy poruszają się nie tylko po chodnikach położonych przy drogach publicznych. Wyjaśniono również, że wprowadzenie w § 4a ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały zmienianej częstotliwości przewidzianych w nim czynności określonej jako "niezwłocznie" nie wykracza poza zakres normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.z.p.g. Ponadto Prezydent Miasta stwierdził, że wprowadzenie konkretnego terminu realizacji obowiązku mogłoby poddawać w wątpliwość faktyczną możliwość jego wykonania, albowiem to właśnie posłużenie się niedookreślonym pojęciem "niezwłoczności" daje zobowiązanym realną możliwość wypełnienia ciążącego na nich obowiązku. Bezpodstawność stwierdzenia nieważności pozostałych negowanych przepisów uchwały uzasadniono również poprzez odwołanie się do art 4 ust. 2a pkt 8 u.c.p.g. W końcowej części skargi zasygnalizowano, że przywoływane przez Wojewodę orzecznictwo odnosi się do niekatulanego stanu prawnego. Podniesiono także, iż zastosowanie uprawnień nadzorczych w odniesieniu do uchwały podjętej zgodnie z obowiązującym prawem stanowi przejaw ograniczenia samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 marca 2022 r. nr NPII.4131.1.214.2022, którym stwierdzono nieważność części uchwały nr XLV/750/2022 Rady Miasta Chorzów z dnia 27 stycznia 2022 r. o zmianie uchwały nr XXI/344/20 Rady Miasta Chorzów z dnia 16 kwietnia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Chorzów, jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przystępując do rozważań dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta, podnieść należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zestawienie tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że wyłącznie istotne naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym co należy rozumieć przez "istotne naruszenie prawa". W judykaturze wypracowano stanowisko, że do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1068/18, Lex nr 2645475). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu (zob. A. Matan. Art. 91. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018). Ponadto zwraca się uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 691/19, Lex nr 2742566). W niniejszym przypadku organ nadzoru uznał zasadnie, że uchwała ta jest niezgodna z prawem w zakresie w jakim nadaje ona nowe brzmienie § 4a ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały zmienianej. Przepisem tym zobowiązuje się właściciela nieruchomości do likwidowania śliskości na chodnikach wzdłuż nieruchomości, niezwłocznie po wystąpieniu opadów atmosferycznych (pkt 1), a także sprzątania z chodnika wzdłuż nieruchomości materiałów użytych do likwidacji śliskości na nieruchomości, niezwłocznie po ustaniu potrzeby ich stosowania (pkt 3). Przystępując do uzasadnienia tego stanowiska należy wskazać, że zagadnienie dotyczące utrzymania chodnika w należytym stanie jest regulowane przez u.c.p.g. Mianowicie w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wskazuje się, że właściciele nieruchomości obowiązani są do uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Owa powinność - opisana w zacytowanym art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. - obciąża podmioty niebędące właścicielami terenu, na którym zlokalizowany jest chodnik. Jest to więc wyjątek od ogólnej zasady, gdzie obowiązki nakładane na właścicieli nieruchomości odnoszą się stricte do terenów będących w ich władaniu. Zatem w tym przypadku ustawodawca wyraźnie zobligował inne podmioty niż właścicieli nieruchomości do dbałości o chodnik, znajdujący poza ich terenem, jednak powinność ta dotyczy to tylko i wyłącznie chodników położonych wzdłuż nieruchomości, które stanowią część drogi publicznej (tj. są nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa lub poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego o ściśle określonym przeznaczeniu). Tymczasem organ uchwałodawczy obowiązek ten (będący wyjątkiem od wspomnianej ogólnej zasady) rozciągnął także na inne chodniki położone wzdłuż nieruchomości, niezależnie od tego, czy stanowią część drogi publicznej, czy też nie. Nawet w przepisie tym brak jest wymogu, aby znajdował się on przy jakiejkolwiek drodze. Analiza art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważnia organu uchwałodawczego do nakładania tego rodzaju obowiązku. Odnieść również to należy do art. 4 ust. 2a pkt 8 u.c.p.g., który umożliwia organowi uchwałodawczemu wprowadzenie innych obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Przepis ten bowiem dotyczy terenu w obrębie granic nieruchomości danego właściciela. Stanowi zatem delegację do ustalenia obowiązków dla właściciela nieruchomości w odniesieniu do terenu pozostającego w jego władaniu, przy czym mają to być powinności inne niż sprecyzowane już w przepisach u.c.p.g. Konkludując stwierdzić należy, że treść § 4a ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy zmienianej nie tylko została przyjęta bez upoważnienia ustawowego, to także częściowo powtarza i modyfikuje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co stanowi o tym, że jest to istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Prawidłowo Wojewoda wywiódł, że do istotnego naruszenia prawa doszło również przy formułowaniu treści § 4a ust. 3 ustawy zmienianej, który brzmi: w przypadku, gdy wyznaczenie miejsca na pojemniki i worki nie jest możliwe na terenie własnej nieruchomości, właściciel nieruchomości zobowiązany jest do zapewniania usytuowania pojemników na terenie innej nieruchomości, na zasadach uzgodnionych z jej właścicielem. W tym względzie należy wskazać, że obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Ustawodawca w przepisie tym nie przesądza tego, gdzie te pojemniki maja być usytuowane, a jednocześnie nie ceduje takiego uprawnienia na organy uchwałodawcze gmin. Takiego uprawnienia nie można również wywieść z art. 4 ust. 2a pkt 8 u.c.p.g. Raczej logicznym wydaje się, że w sytuacji niemożności ulokowania pojemników na danej nieruchomości – więc wypełnienia obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. - właściciel zmuszony jest do poszukiwania miejsca do ich umieszczenia na innym terenie. Ich ustawienie na cudzym gruncie zawsze wymaga uzgodnienia i zgody podmiotu, który dysponuje do niego tytułem prawnym. Powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do brzmienia § 4a ust. 5, § 7 pkt 4 lit. d, § 7 pkt 5 lit. d, § 7 pkt 6 lit. d, § 7 pkt 7 lit. d, § 7 pkt 14 lit. d uchwały zmienianej. Nadmienić należy, że uregulowania te dotyczą wspólnego korzystania z pojemników, odpowiednio przez: właścicieli sąsiadujących nieruchomości, lokale znajdujące się w pawilonie handlowym, lokale znajdujące się w sklepach wielkopowierzchniowych, lokale znajdujące się w centrach handlowych, kilku handlujących poza lokalem (handel uliczny i obwoźny), działki wchodzące w skład jednego rodzinnego ogrodu działkowego. Jeszcze raz zatem należy wskazać, że realizacja obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych jest bezwzględny. Natomiast brak podstaw regulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii tych rozwiązań w sposób szczegółowy, jak np. czynią to wymienione wyżej przepisy ustawy zmienianej. Z delegacji ustawowej, w tym z art. 4 ust. 2a pkt 8 u.c.p.g., nie wypływa upoważnienie do umieszczenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach zakazu dokarmiania zwierząt. Tymczasem § 4a ust. 6 uchwały zmienianej nie dopuszcza zanieczyszczania terenów i obiektów służących do użytku publicznego poprzez wyrzucanie pokarmu celem dokarmiania zwierząt. Ponadto tak sformułowany przepis jest w istocie adresowany do wszystkich (erga omnes), gdy tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. uprawniał Radę Miasta wyłącznie do unormowania obowiązków "osób utrzymujących zwierzęta domowe". Zastrzeżenia można mieć również co do samego sformułowania treści § 4a ust. 6 uchwały zmienianej, która jest niejednoznaczna i niejasna. Łączy on bowiem ogólny zakaz zanieczyszczania miejsc publicznych penalizowanych przez art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2008 z późn. zm.) z zakazem dokarmiania zwierząt. Trudno zabraniać dokarmiania zwierząt i traktować takie zachowania za zanieczyszczanie. Mając na uwadze powyższe zarzuty skargi nie zasługują na aprobatę. Wobec tego, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.