II SA/Gl 722/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na wniosek M. M. wszczęte zostało postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego usytuowanego na nieruchomości o numerze [...] położonej w C., przy ul. [...]. W toku postępowania zakres wniosku został poszerzony o działkę [...]. Wniosek został uwzględniony i decyzją z dnia [...]r. ustalono warunki zabudowy dla wspomnianej inwestycji. Od decyzji tej odwołanie wniósł właściciel sąsiedniej nieruchomości (zabudowanej budynkiem usługowym, przylegającym do budynku inwestora) R. R. (obecnie skarżący), a po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania skarżący wystąpił o jego zawieszenie ze względu na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie dotyczące przebiegu przez nieruchomość inwestora przysługującej mu służebności. Jego zdaniem realizacja planowanej inwestycji uniemożliwi mu wykonywanie uprawnień wynikających z treści tej służebności. Organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...]r. odmówił zawieszenia postępowania, a w wyniku zażalenia skarżącego organ odwoławczy utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia II SA/Gl 911/09 tut. Sąd oddalił skargę na to postanowienie. Skarżący ponownie wystąpił o zawieszenie postępowania, a Prezydent C., postanowieniem z dnia [...]r. nie uwzględnił również i tego wniosku. W wyniku wniesienia zażalenia organ odwoławczy utrzymał w mocy to postanowienie. Skarżący wniósł skargę do tut. Sądu, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Gl 472/12, a organ odwoławczy ją uwzględnił w całości. Na rozstrzygnięcie wydane w trybie autokontroli również została wniesiona skarga (sygn. akt II SA/Gl 552/11), która wyrokiem Sądu została uwzględniona, a zaskarżone postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Także w sprawie II SA/Gl 472/12 zapadł wyrok uwzględniający skargę i uchylający zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Prezydent C. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wspomnianej inwestycji. W ocenie organu spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku. Organ podniósł, że argumenty podniesione w toku postępowania przez skarżącego, dotyczące zacieniania jego nieruchomości mogą być brane pod uwagę dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Z kolei kwestie odnoszące się do służebności przechodu i przejazdu leżą poza kontrolą dokonywaną przez organ, gdyż leży to w gestii sądu powszechnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem odwołującego się organ nie dokonał oceny możliwości zlokalizowania spornej inwestycji w granicy z jego nieruchomością. Co więcej dopuszczenie takiej możliwości godzi w treść przysługującej odwołującemu się służebności i w konsekwencji pozbawi go dostępu do należącego doń budynku. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła stwierdzić, że planowana inwestycja zostanie zlokalizowana na obszarze, na którym znajduje się zabudowa jedno i wielorodzinna, zabudowa usługowa oraz produkcyjno – usługowa. Oznacza to, że uwzględnienie wniosku inwestora przez organ pierwszej instancji było zasadne. Organ, odnosząc się do kwestii naruszenia służebności przysługującej skarżącemu zauważył, że nie jest to zagadnienie o charakterze prejudycjalnym dla rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Za nietrafny uznano również zarzut naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż jest to przepis o charakterze odrębnym, od przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Sądu skarżący wskazał, że wydana decyzja narusza przysługujące mu uprawnienia do nieruchomości, albowiem uniemożliwia dalsze korzystanie z nieruchomości inwestora w ramach istniejącej służebności przejścia (przechodu). Zaznaczył, że zarówno jego budynek, jak i budynek inwestora stanowią jedną bryłę architektoniczną, a jej zmiana w zakresie planowanym przez inwestora naruszy ład przestrzenny i z pewnością nie może być uznana za odpowiadającą pojęciu "kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy". Zakwestionował również zasadność i dopuszczalność lokalizowania rozbudowy obiektu w granicy z nieruchomością sąsiednią. Podkreślił, że organy błędnie wyznaczyły linię zabudowy przyjmując, ze przebiega ona wzdłuż ul. [...], gdy tymczasem jest ona usytuowana od ul. [...] oraz drogi wewnętrznej. Na rozprawie, w dniu 25 sierpnia 2014 r. skarżący podtrzymał zawarte w skardze zarzuty. Oświadczył również, że postępowanie dotyczące ustalenia treści służebności nie zostało zakończone. Realizacja planowanej inwestycji jest zaś sprzeczna zarówno ustaleniami zawartymi pomiędzy skarżącym i inwestorem, jak i zaakceptowanymi przez organ ustaleniami dotyczącymi podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, niezależnie do treści skargi i podniesionych w niej zarzutów, dostrzegł naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania administracyjnego poddanego jego ocenie. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – zwana dalej u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie pozytywnej decyzji w tym zakresie jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W związku z tym, o ile chociaż jeden z tych warunków nie zostanie spełniony, to istnieją podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora. W tym celu właściwy organ administracji jest obowiązany przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny będzie można stwierdzić, czy zostały spełnione, czy też nie, powyższe przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyniki tej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji. Stosownie do art. 61 ust. 7 u.p.z.p. wymagania dotyczące nowej zabudowy, a także zasady i tryb sporządzenia takiej analizy określa rozporządzenie. Jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m. Kolejne przepisy rozporządzenia wskazują natomiast na konieczność zawarcia w analizie ustaleń dotyczących linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ twierdzi, że dokonano analizy w całym obszarze analizowanym, a kontrolowana decyzja zawiera załącznik nr 2 zatytułowany "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to dokument ten nie może jednak zostać uznany za spełniający wymagania określone przepisami prawa. W ocenie Sądu prawidłowo sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu musi przede wszystkim wskazywać dokładne określenie parametrów konkretnych nieruchomości przyjętych do analizy. Tymczasem znajdująca się w aktach sprawy analiza w sposób nieprecyzyjny i pobieżny wskazuje istnienie budynków o funkcji zbliżonej do tej, którą charakteryzuje się budynek wnioskodawcy, bez podania szczegółów charakteryzujących ich parametry. Nie wiadomo również, czy analiza ta obejmuje wszystkie budynki usługowe znajdujące się na wspomnianym obszarze, czy też organ dokonał wyboru jedynie kilku spośród nich, a jeżeli tak, to w oparciu o jakie kryteria. W tym stanie rzeczy nie sposób ocenić, czy i na ile wyznaczone przez organ wskaźniki kształtowania zabudowy oraz parametry planowanej inwestycji odpowiadają otaczającej zabudowie. W konsekwencji nie są również miarodajne wyniki takiej analizy, stanowiące przecież podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Daleko poważniejszym uchybieniem decyzji organu pierwszej instancji, czego nie dostrzegł organ odwoławczy w ramach prowadzonej kontroli instancyjnej, jest brak dostatecznego uzasadnienia dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku usługowego w granicy z nieruchomością sąsiednią. W orzecznictwie sądów administracyjnych uwidoczniły się dwa, przeciwstawne poglądy dotyczące tej kwestii. Pierwszy z nich dopuszcza możliwość ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji obiektu budowlanego w granicy z nieruchomością sąsiednią (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 625/12) uznając, że § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) może stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem sądów aprobujących to stanowisko, istotą decyzji lokalizacyjnej jest wskazanie sposobu zagospodarowania terenu i określenie warunków zabudowy dla inwestycji. Wobec tego dopuszczalne jest jednoznaczne ustalenie położenia budynku na nieruchomości, w tym również dopuszczenie jego lokalizacji w granicy z nieruchomością sąsiednią. Pogląd przeciwny, prezentowany m.in. w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1302/12) wyklucza możliwość określenia szczegółowego położenia budynku na nieruchomości. Organ ustalający warunki zabudowy nie jest bowiem uprawniony do wydania władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie usytuowania budynku na nieruchomości, albowiem leży to w zakresie kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej. To właśnie ten organ, analizując m.in. projekt zagospodarowania działki decyduje o dokładnym położeniu budynku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do pierwszego stanowiska, z tym zastrzeżeniem, że dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku w granicy z nieruchomością sąsiednią, jednakże pod tym warunkiem, że pozwalają na to wyniki analizy. W rozpoznawanej sprawie żaden z organów nie podjął próby ustalenia, czy w obszarze analizowanym znajdują się budynki o charakterze usługowym, zlokalizowane w granicy z nieruchomością sąsiednią, których parametry pozwoliłyby stwierdzić, że planowana rozbudowa daje podstawę do uznania jej za kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji i cech zabudowy. Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi, nie mniej jednak wymaga zbadania na ile nowe przedsięwzięcie inwestycyjne "wpisuje się" (pod względem parametrów i przeznaczenia) w istniejącą zabudowę. W tym kontekście, na gruncie niniejszej sprawy zbadania wymagało, czy w obszarze analizowanym istnieją inne, przylegające do siebie budynki usługowe, jakimi parametrami się charakteryzują, a w konsekwencji, czy można w opisywanym przypadku mówić o kontynuacji funkcji, parametrów i nawiązaniu do istniejącej zabudowy. Kwestie te nie zostały w prawidłowy sposób omówione ani w decyzji organu pierwszej instancji, ani też w decyzji organu odwoławczego. W konsekwencji nie można było stwierdzić, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do uwzględnienia wniosku inwestora i ustalenia warunków zabudowy. Nietrafne okazały się natomiast podniesione w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przysługującej skarżącemu służebności. Kwestie wykonywania praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy terenu pozostają bowiem poza zakresem właściwości organu rozpoznającego taki wniosek. Ponadto, biorąc pod uwagę charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie kreuje ona żadnych, materialnoprawnych uprawnień do terenu, a w konsekwencji nie ingeruje również w treść stosunków prawnych (w tym również rzeczowych), których nieruchomość ta jest przedmiotem. Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę spostrzeżenia dotyczące zarówno sporządzenia jak i zawartości samej analizy oraz oceny płynących z niej wniosków, zwłaszcza w odniesieniu do należytego umotywowania przyjętego stanowiska. Niezależnie od oceny parametrów planowanej inwestycji weźmie również pod uwagę fakt, że ma być ona realizowana w granicy z nieruchomością sąsiednią i również z tej perspektywy oceni dopuszczalność takiego przedsięwzięcia w świetle wniosków płynących z analizy. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku stwierdzając zarazem, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 tej ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego od organu odwoławczego kwotę 500 (pięciuset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl