II SA/Gl 727/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Miasta Radzionków z dnia 16 lutego 2006 r. nr XL/264/2006 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 27 ust. 4, § 28 ust. 1 i ust. 2 oraz § 41 zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XL/264/2006 z dnia 16 lutego 2006 r. podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. tj. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72 poz. 747 z późniejszymi zmianami, dalej też jako ustawa lub ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu), Rada Miasta Radzionków uchwaliła regulamin w sprawie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej też jako Regulamin). W skardze do sądu administracyjnego z dnia 25 lipca 2018 r. Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach zaskarżył powyższą uchwałę w części postanowień zawartych w jej: 1. paragrafie 27 ust. 4 w zakresie stwierdzenia, iż wynagrodzenie przedsiębiorstwa za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez przedsiębiorstwo kosztom przygotowania tego dokumentu, 2. paragrafie 28 ust. 1 w zakresie stwierdzenia, że warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, 3. paragrafie 28 ust. 2 w zakresie stwierdzenia, że przedsiębiorstwo i osoba ubiegająca się o przyłączenie przed wydaniem warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej są zobowiązane do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, 4. paragrafie 41 w zakresie stwierdzenia, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy Gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką Straży Pożarnej. Zarzucił, że unormowanie zawarte w § 27 ust. 4 uchwały zostało podjęte z naruszeniem treści art. 15 ust. 1, 2 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, w sytuacji gdy nie wynika z nich uprawnienie do obciążania odbiorców odpłatnością za tego rodzaju usługi, unormowania zawarte w § 28 ust. 1 i ust. 2 uchwały z naruszeniem art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy, zaś unormowanie z § 41 zaskarżonej uchwały narusza treść art. 22 pkt 2 ustawy, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfach za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. W uzasadnieniu skargi skarżący Prokurator stwierdził, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają upoważnienia dla obciążania odbiorców należnościami za wydanie warunków przyłączenia. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Z kolei art. 15 ust. 2 ustawy stanowi, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Tym samym uregulowania zawarte w paragrafie 27 ust. 4 Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową. Nakładanie na obywateli opłat za wydanie warunków przyłączenia nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ponadto z treści art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Z regulacji zawartych w ustawie nie wynika więc aby odbiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci ponosił koszt wydania warunków przyłączenia do sieci. Odnośnie zakwestionowanego uregulowania zawartego w § 28 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu skarżący stwierdził, że z regulacji zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu nie wynika aby budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na własny koszt miał ponosić odbiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci. Zawarcie umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych nie wynika również z art. 31 ust. 1 ustawy. Art. 31 ust. 1 ustawy wskazuje jedynie, że osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne mogą je przekazać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu na warunkach uzgodnionych w umowie. Z przepisu tego wynika więc, że odbiorca ma prawo a nie obowiązek zawarcia w/w umowy. Powołał się też Prokurator na wyrok z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 432/06 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w którym Sąd ten stwierdził, iż niedopuszczalne jest obciążanie właściciela przez gminę obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków, nawet za jego zgodą. Regulamin zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu stanowi akt prawa miejscowego, zgodnie zatem z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP jego treść powinna być statuowana na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Unormowania zawarte w takim akcie wykraczające poza delegację ustawową – zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za sprzeczne z prawem i w świetle tego przepisu nieważne. Dotyczy to zatem uregulowań zawartych w § 27 ust. 4, § 28 ust. 1 i 2 oraz w § 41 skarżonego Regulaminu jako wykraczających poza delegację wynikającą z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Radzionków wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Podniósł, że objęta skargą uchwała była już badana pod względem legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SA/Gl 441/06 ze skargi Wojewody Śląskiego. Wydanym w tamtej sprawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2006 r. Sąd ten stwierdził nieważność tej uchwały w zakresie: § 1 – w części mówiącej o zasadach zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, § 3 pkt 4, § 8 ust. 1, § 12 ust. 1 i ust. 2, § 19, § 22 ust. 4 i ust. 5, § 23 – w części mówiącej o ustalaniu ilości pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego i § 44, umorzył postępowanie sądowe w zakresie stwierdzenia nieważności jej § 2 pkt 1, 5, 7, 8, 9 i 10, w pozostałym zakresie zaś skargę oddalił. Jakkolwiek w sprawie w której wyrok ten został wydany Wojewoda Śląski zaskarżył przedmiotową uchwałę w innym zakresie, to w związku z treścią art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) należy przyjąć, że jej zgodność z prawem została zbadana przez ten Sąd w pełnym zakresie. Z innych przyczyn w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. postępowanie sądowe powinno być zatem umorzone. Nadto odpowiadający na skargę zarzucił, że przed jej wniesieniem Prokurator mógł zwrócić się do rady Miasta Radzionków o zmianę lub uchylenie uchwały w kwestionowanym zakresie. Powołał się też na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt III SZP 2/16 dla wykazania, że to na osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci spoczywa obowiązek ponoszenia związanych z realizacją przyłączenia kosztów. Na rozprawie sądowej w dniu 14 listopada 2018 r. Prokurator sformułowany w odpowiedzi na skargę wniosek o umorzenie postępowania sądowego uznał za niezasadny z tego względu, że w sprawie sygn. akt II SA/Gl 441/06 legalność zaskarżonej uchwały była badana w innym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem objęta skargą uchwała Rady Miasta Radzionków została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co z mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skutkuje jej nieważnością w zaskarżonym zakresie. Zasadnie zarzucił Prokurator, że organ gminy uchwalając akt prawa miejscowego związany jest upoważnieniem ustawowym i nie może wykraczać poza kompetencje przyznane mu w ustawie (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP). Zakres upoważnienia ustawowego w niniejszej sprawie w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały regulował przepis art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Katalog problematyki wskazany w tym przepisie, przekazanej radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nim zasad naliczania jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko Prokuratora, iż ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, ani akty wykonawcze do niej nie przewidują możliwości ustanawiania w regulaminie opłat związanych z przyłączeniem danej nieruchomości do sieci. Zawarcie więc takich regulacji w regulaminie będącym aktem prawa miejscowego nie ma podstawy prawnej. Zatem kwestionowany zapis § 27 ust. 4 Regulaminu – przewidujący odpłatność za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej został wprowadzony bez podstawy prawnej, tym bardziej, że przewidziana w tym przepisie opłata nie ma charakteru świadczenia dobrowolnego, a raczej jest przykładem jednostronnej daniny publicznej, od której uzależnione jest podłączenie do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej. Nie znajdują także umocowania w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków zapisy § 28 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu. Podzielić w tym zakresie trzeba stanowisko skarżącego, że zapisy te pozostają w sprzeczności z art. 15 ustawy, w myśl którego to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Przerzucanie tego obowiązku na podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci nie może zatem w tych okolicznościach być uznane za zgodne z wyraźnie ustanowioną w ustawie zasadą ponoszenia kosztów w tym zakresie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Regulamin jako akt prawa miejscowego nie może modyfikować postanowień aktu wyższego rzędu – tj. ustawy. Tym samym brak jest podstawy do ustanowienia w Regulaminie dodatkowej regulacji zmieniającej zasady ponoszenia tych kosztów i "dobrowolnego" ich przerzucania na obywateli czy inne podmioty prawa. W tym zakresie błędne jest powoływanie się przez Burmistrza w odpowiedzi na skargę na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt III SZP 2/16 zawierająca definicję przyłącza kanalizacyjnego i przyłącza wodociągowego. W żadnym razie nie wynika z niej aby umową mógł został nałożony na odbiorcę usług obowiązek wybudowania przez niego z własnych środków urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Gdy zaś chodzi o tryb przekazywania przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych wybudowanych przez odbiorców z własnych środków to reguluje to art. 31 ustawy. Jego treść nie daje żadnej podstawy do przyjęcia, że warunkiem uzyskania przyłączenia takich urządzeń do sieci jest wcześniejsze zawarcie umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przyjęcia przez Przedsiębiorstwo takich urządzeń. Przyłączenie takich urządzeń do sieci oraz odpłatne ich przekazanie przedsiębiorstwu to dwie zupełnie odmienne kwestie. Z tego też względu unormowanie zawarte w § 28 ust. 2 skarżonego Regulaminu oczywiście narusza prawo. Za wydany z naruszeniem delegacji ustawowej Sąd uznał też § 41 i § 40 Regulaminu. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów "zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej". Tym samym warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiącym delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Należało zatem przyjąć, że przepis ten został statuowany bez upoważnienia ustawowego. Nadto zachodzi obawa, że gdyby umowa o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy. Również zatem ten przepis został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa, aczkolwiek z innych niż podane w skardze powodów. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona uchwała (Regulamin) wykraczając we wskazanym wyżej zakresie poza upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w wersji obowiązującej w dacie jej podjęcia) w sposób istotny narusza w zaskarżonej części prawo i w tym zakresie jest nieważna stosownie do dyspozycji art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co Sąd stwierdził na podstawie art. 147 ustawy p.p.s.a. Za niezasadny uznał przy tym Sąd zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o umorzenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie w związku z wyrokiem tut. Sądu z dnia 28 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 441/06. W sprawie w której wyrok ten zapadł zaskarżona uchwała była bowiem kontrolowana przez Sąd w innym niż obecnie zakresie (w związku ze sformułowanymi w tamtej sprawie przez Wojewodę Śląskiego zarzutami). Nie zachodzi też w tym przedmiocie sytuacja o jakiej mowa w art. 101 ust. 2 ustawy i samorządzie gminnym. Odmiennych w tym względzie wniosków nie można wyprowadzić też z treści art. 134 § 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a.