II SA/Gl 736/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowych opłat rocznych z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] roku ustalił dodatkową opłatę roczną, niezależną od opłat z tytułu użytkowania wieczystego obciążającą A Spółka z o.o. z siedzibą w K. (obecna skarżąca) za niedotrzymanie terminu rozpoczęcia zagospodarowania nieruchomości gruntowej położonej w C., przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w C. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W punkcie II decyzji określono, że wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 96.800 zł, co stanowi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, a obowiązek poniesienia tej opłaty powstaje z dniem 1 stycznia 2011 roku (punkt III decyzji). W punkcie IV stwierdzono, że określona w pkt II dodatkowa opłata roczna (96.800 zł) podlega zwiększeniu o dalsze 10 % wartości nieruchomości za każdy następny rok po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania oraz podano wysokość tej opłaty w latach 2012 do 2106 roku. Wskazano przy tym, że obowiązek wnoszenia poszczególnych dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia każdego roku następującego po bezskutecznym upływie terminu rozpoczęcia zagospodarowania nieruchomości gruntowej aż do roku 2098 włącznie, kiedy wygasa prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Natomiast w punkcie V decyzji stwierdzono, że obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat z tytułu niedotrzymania terminu rozpoczęcia zagospodarowania nieruchomości wygasa w roku następnym po stwierdzeniu rozpoczęcia zabudowy nieruchomości, to jest wybudowaniu fundamentów. W podstawie prawnej powyższej decyzji wskazano art. 63 i 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że aktem notarialnym z [...] roku (Rep. [...]) Spółka nabyła od Miasta C. w użytkowanie wieczyste działkę nr [...], dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...], z przeznaczeniem realizacji na tej działce hotelu. W § 7 tego aktu Spółka zobowiązała się do rozpoczęcia zabudowy gruntu w terminie 1 roku od dnia zawarcia umowy notarialnej oraz do zakończenia budowy w terminie 3 lat od dnia zawarcia umowy. Termin rozpoczęcia zabudowy – na wniosek Spółki – był dwukrotnie przedłużony. Po raz pierwszy termin rozpoczęcia zabudowy przedłużono do dnia 31 stycznia 2009 roku, a po raz drugi do dnia 30 kwietnia 2010 roku. Mimo, że Spółka w tym ostatnim przedłużonym terminie wniosła o "dodanie dwóch lat" na wybudowanie hotelu motywując to sytuacją gospodarczą i spadkiem zainteresowania inwestorów zagranicznych w sprawie zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowych opłat z tytułu niedotrzymania rozpoczęcia zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Wykonano z urzędu wycenę przedmiotowej nieruchomości (operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego J. D.), który określił wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 968.000 zł. Dokonano także oględzin nieruchomości (7 lipca 2010 roku), przeprowadzono rozprawę administracyjną (25 sierpnia 2010 roku). Organ I instancji podał także, że Spółka od dnia 7 października 2008 roku, kiedy uzyskała pozwolenie na budowę hotelu, nie poczyniła żadnych starań, aby przedmiotową nieruchomość zagospodarować w sposób zgodny z celem, na jaki została ona oddana w użytkowanie wieczyste. Spółka w odwołaniu domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem odwołującej się decyzja została wydana przedwcześnie, a nadto z naruszeniem prawa – art. 63 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Termin zabudowy nieruchomości ustalony w akcie notarialnym z dnia [...] roku upływał dopiero 9 października 2010 roku, dlatego wszczęcie przed tym terminem postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej było niedopuszczalne. Odwołująca zakwestionowała także, przedstawione "w pkt 3" (powinno być IV) wyliczenie dodatkowej opłaty rocznej w latach 2012-2106, twierdząc że jest ono niezgodne z art. 63 ust. 2 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W piśmie z dnia [...] roku Spółka podniosła, że decyzja o nałożeniu dodatkowych opłat jest decyzją uznaniową, a więc organ winien w niej wyważyć interes społeczny i indywidualny interes strony (po stronie odwołującej podnoszono m. in. załamanie rynku finansowego, nie przyznanie miastu C. praw do organizacji meczów w ramach piłkarskich mistrzostw Europy – Euro 12). Wskazano także, że opłata dodatkowa za lata 2011 i 2012 nie może zostać pobrana bowiem możliwość żądania do użytkownika wieczystego wnoszenia opłat dodatkowych powstaje dopiero wtedy, gdy decyzja stanie się ostateczna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt IV i V tej decyzji i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji (pkt 1 decyzji SKO), a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy (pkt 2 decyzji SKO). W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał m. in. na art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Po przedstawieniu przebiegu postępowania, stanowiska Spółki organ podał, że z aktu notarialnego z dnia [...] roku wynika, że Spółka powinna rozpocząć budowę hotelu w terminie jednego roku, licząc od dnia 9 października 2007 roku, a zakończyć budowę do dnia 9 października 2010 roku. Następnie organ przywołał treść art. 62 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał na dwukrotne przedłużenie terminu rozpoczęcia zabudowy, podał, że w związku z tym Spółka powinna wybudować fundamenty hotelu do dnia 30 kwietnia 2010 roku, co bezspornie nie nastąpiło. Zdaniem organu odwoławczego decyzja o nałożeniu dodatkowych opłat nie jest decyzją uznaniową, ale fakultatywną (tu powołano wyrok z 3 listopada 2008 roku, II SA/Kr 677/08). Zacytowano treść art. 63 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami podając, że wartość nieruchomości gruntowej w decyzji organu I instancji określono na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania na podstawie (nie kwestionowanego) operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. Z. w dniu [...] roku. Opłatę wynikającą z art. 63 ust. 4 ustawy ustalono w decyzji organu I instancji z dnia [...] roku za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Natomiast w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji w części rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV i V tej decyzji i umorzenia postępowania organ stwierdził (powołując wyrok w sprawie II SA/Kr 543/07), że niedopuszczalne jest rozstrzyganie o wszystkich dodatkowych opłatach rocznych naraz, co wynika z brzmienia art. 63 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie kolejnych opłat z tytułu niezagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste może nastąpić dopiero, jeżeli nałożona pierwsza opłata nie odniosła skutku i w dalszym ciągu nie nastąpiło zagospodarowanie określone umową. Organ podkreślił także nieścisłości w punkcie IV decyzji, który określa opłatę do roku 2106, a równocześnie wskazuje, że użytkowanie wieczyste nieruchomości ma trwać do roku 2098. W związku z tym stwierdzając brak podstaw prawnych do ustalenia opłat dodatkowych poczynając od 2012 roku organ orzekł o uchyleniu pkt IV i V decyzji i umorzeniu w tym zakresie postępowania pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – powołując art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Nie podzielił natomiast organ odwoławczy twierdzeń Spółki o niemożności pobrania opłaty za 2011 roku (w tym zakresie wskazano na wyrok sygn. akt I OSK 1090/11 i art. 64 ust. 2 ustawy). Zdaniem organu odwoławczego możliwość żądania od użytkownika wieczystego wniesienia opłaty dodatkowej powstaje dopiero wtedy, gdy decyzja ustalająca wysokość tej opłaty stanie się ostateczna. W skardze Spółka A domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz uchylenia decyzji tego organu odnośnie pkt I, II, III. W istocie w skardze jako podstawę żądania uchylenia wskazano na błędną wykładnię art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter związany, a nie uznaniowy. Konsekwencją zakwalifikowania decyzji w sprawie dodatkowych opłat rocznych jak decyzji związanej było nieuwzględnienie przez organ odwoławczy zasad wyrażonych w art. 7 kpa i 8 kpa. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z powodów w niej nie podniesionych. W tym miejscu należy przypomnieć, że sądy administracyjne są powołane do kontroli zaskarżonych do nich aktów pod względem zgodności z prawem, a sprawując tę kontrolę nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), czyli dokonują także kontroli z urzędu. Równocześnie art. 135 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do podjęcia przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten znajduje zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi i dotyczy także rozstrzygnięć (ich treści – jak w niniejszej sprawie) prawomocnych. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm.). Bezspornym jest, że skarżąca Spółka aktem notarialnym z [...] roku zobowiązała się do rozpoczęcia budowy hotelu w terminie 1 roku, licząc od dnia 9 października 2007 roku i zakończenia jego budowy w ciągu 3 lat, licząc od dnia 9 października 2007 roku. Te terminy na wniosek Spółki były dwukrotnie przedłużone – przedłużenia dotyczyło terminu rozpoczęcia zabudowy. Przedłużono po raz pierwszy termin do dnia 30 września 2009 roku, a po raz drugi do dnia 30 kwietnia 2010 roku. Jest też bezsporne, że do dnia 30 kwietnia 2010 roku nie doszło do rozpoczęcia zabudowy. Artykuł 62 ust. 3 ustawy określa, że za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym. W razie niedotrzymania terminów (również) dodatkowych właściwy organ może ustalić dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie wobec braku rozpoczęcia w dodatkowym terminie (30 kwietnia 2010 roku) zabudowy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste organ orzekający był uprawniony do ustalenia dodatkowych opłat rocznych. Jednakże z art. 64 ustawy wynika, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania. Termin ten bezskutecznie upłynął w dniu 30 kwietnia 2010 roku, a więc obowiązek poniesienia dodatkowej opłaty powstał z dniem 1 stycznia 2011 roku. Oznacza to, że decyzję w przedmiocie dodatkowych opłat można było wydać dopiero po powstaniu obowiązku ich ponoszenia, a więc w niniejszej sprawie po 1 stycznia 2011 roku. Przed wskazanym przepisem art. 64 ust. 1 terminem obowiązek ponoszenia opłat nie zaistniał, nie mógł zatem być stwierdzony decyzją. Natomiast terminem zapłaty jest termin 31 marca każdego roku. W sprawie poddanej kontroli Sądu opłaty dodatkowe zostały ustalone decyzją z dnia [...] roku, która została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, co oznacza, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie podziela natomiast Sąd stanowiska skarżącej co do tego, że decyzja podejmowana na podstawie art. 63 ustawy ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 23 grudnia 2005 roku – sygn. I OSK 623/06. Co do charakteru tej decyzji, to zdaniem składu orzekającego ma ona charakter związany, z art. 63 ust. 2 ustawy, stanowiącej podstawę prawną dla ustalenia dodatkowej opłaty, nie wynikają inne przesłanki wydania tej decyzji niż tylko uchybienie terminu zagospodarowania. W szeregu orzeczeń sądowoadministracyjnych (II SA/Kr 423/10, II SA/Kr 543/07, II SA/Kr 677/08, II SA/Wr 178/11) przyjmuje się, że "uznanie" organu dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w terminie (w tym dodatkowym) organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego (art. 65 ust. 1 pkt 2) czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne. Dlatego też można stwierdzić, że decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter fakultatywny, a nie uznaniowy. Dlatego też przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 8 kpa. Nie zmienia to faktu, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 64 ust. 1 ustawy i taką decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy organ odwoławczy, a naruszenia te – zdaniem składu orzekającego – miały wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze wyżej przedstawioną argumentację bacząc na to, że pierwszym rokiem, za który można opłatę dodatkową ustalić, jest rok, w którym decyzja w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej stała się ostateczna (w tym zakresie zachował aktualność wyrok WSA z 22 września 1993 roku, I SA/93). W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a w związku z art. 135 i 152 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie. sw