I OSK 1090/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 867/10 w sprawie ze skargi H.M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r. II SA/Lu 867/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białej Podlaskiej z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Białej Podlaskiej przy ul. [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym: Aktem notarialnym z dnia [...] września 1973 r. Rep. A. [...] B. M. sprzedał w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomość Skarbowi Państwa Zarządowi Inwestycji Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie nieruchomość z przeznaczeniem pod budowę Szpitala Powiatowego w Białej Podlaskiej. Wnioskiem z dnia 5 października 2007 r. H. M. jako spadkobierca B. M. wystąpił o zwrot tej nieruchomości. Na dzień złożenia wniosku właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem wniosku była Gmina Miejska Biała Podlaska na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak: [...]. Ustaliwszy, że poprzednim właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem wniosku był B. M. i że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lutego 1989 r. sygn. akt [...] spadek po nim nabyli: H. M. i J. M. w 1/3 części, a M. M. i B. M. w 1/6 części - pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta poinformował H. M. o konieczności uzupełnienia wniosku poprzez złożenie wniosków o zwrot przez pozostałych uprawnionych pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podczas oględzin nieruchomości w dniu 18 czerwca 2010 r., w których uczestniczyli H. M., J. M. i B. S. (zd. M.) oraz pełnomocnik wnioskodawcy, organ pouczył ww. o konieczności uzupełnienia wniosku o wnioski pozostałych spadkobierców. B. S. i J. M. złożyli do protokołu oświadczenia, że przyłączają się do wniosku H. M. M. M. na oględziny nie stawił się. W trakcie postępowania nie zgłaszał żadnych wniosków w tym i wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji Prezydent Miasta Biała Podlaska na podstawie art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 21d ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 105 § 1 i art. 104 Kpa umorzył postępowanie, wskazując, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek musi pochodzić od wszystkich spadkobierców poprzedniego właściciela i brak uzupełnienia wniosku wyłącza możliwość wydania decyzji uwzględniającej żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie wniósł H. M. domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, zarzucając naruszenie: art. 6, 7, 80 i 107 § 1 Kpa prowadzące do pominięcia w procesie decyzyjnym art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie art. 75 § 1 i 77 § 1 Kpa poprzez odmowę włączenia do przedmiotowej sprawy, akt sprawy zakończonej wyrokiem NSA z dnia 27 czerwca 2005 r. dot. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wg skarżącego rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte na stanowisku organu II instancji zawartym w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie oraz w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 lipca 2010 r., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji i determinowało sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał też, że organ I instancji winien najpierw jednoznacznie rozstrzygnąć kwestię, czy cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości został osiągnięty, czy też nie, następnie rozstrzygnąć kwestie związane z brakiem zawiadomienia o możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wraz z rozstrzygnięciem, który ze stanów prawnych ma moc obowiązującą. Następnie organ winien dokonać oceny stanu faktycznego sprawy "w konfrontacji z powyższymi ustaleniami, a w szczególności mając na uwadze zasadę równego traktowania obywateli w powiązaniu ze sprawą zakończoną wydaniem prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie R. S. i innych". Wojewoda Lubelski decyzją z [...] października 2010 r. [...] na podstawie art. 9a wzw. z art. 136 ust. 3 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku stanowiła własność B. M. a jego spadkobiercami są oprócz H. M. także inne osoby, w tym M. M., który nie złożył wniosku o zwrot nieruchomości. Wg organu zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą żądać poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, w przypadku gdy nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności lub gdy po dawnym właścicielu dziedziczy kilka osób, uprawnienie do żądania zwrotu służy łącznie im wszystkim a dla skuteczności wniosku konieczne jest, by z wnioskiem wystąpili wszyscy uprawnieni, bowiem w przypadku gdy mimo pouczenia przez organ nie zostaną złożone wnioski o zwrot przez wszystkich uprawnionych należy postępowanie umorzyć. Organ I instancji zachował wynikające z Kpa zasady postępowania; w szczególności poinformował wnioskodawcę o konieczności uzupełnienia wniosku poprzez przystąpienie do niego pozostałych uprawnionych i do dnia wydania decyzji wniosek nie został uzupełniony, tj. nie został poparty przez M. M. W tej sytuacji decyzję organu I instancji należało uznać za prawidłową i utrzymać ją w mocy. Podniesiony zarzut "pominięcia w procesie decyzyjnym art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami" jest niezrozumiały. Przepis ten reguluje zupełnie inne kwestie i przy ocenie skuteczności wniosku o zwrot nie ma żadnego zastosowania. Niezrozumiałe też jest także żądanie dołączenia do akt sprawy innej sprawy niedotyczącej nieruchomości, o której zwrot H. M. ubiega się. Wskazana sprawa "zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2005 r. (sygn. akt OSK 1547/04)" dotyczyła sąsiedniej nieruchomości, także w przeszłości nabytej pod szpital a następnie zwróconej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 6 września 2002 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego. Skarga na tą decyzję do WSA w Lublinie została oddalona w dniu 19 maja 2004 r. - sygn. akt II SA/Lu 93/03, a kasacja od tego wyroku oddalona. Z odwołania nie wynika, co właściwie odwołujący się zamierzał udowodnić przy pomocy tych akt. Nieuzasadniony jest zarzut, że umorzenie postępowania zostało spowodowane przedstawieniem w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie bezczynności Prezydenta Miasta orzecznictwa dot. postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Powołanie tego orzecznictwa było niezbędne do wykazania, iż w konkretnej sprawie brak jest powodu do dalszego przedłużania postępowania. Uwagi zawarte w uzasadnieniu postanowienia miały charakter ogólny i nie przesądzały sposobu załatwienia wniosku H. M., a z akt wynika, iż stanowisko, że wniosek o zwrot powinien pochodzić od wszystkich uprawnionych Prezydent Miasta prezentował od początku. Nie jest słuszne twierdzenie, że przed wydaniem decyzji organ I instancji powinien poczynić ustalenia co do tego, czy objęta wnioskiem nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została nabyta. Ustalenia takie mogą być dokonywane wyłącznie w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Postępowanie o zwrot nieruchomości toczy się dopiero po złożeniu przez wszystkie uprawnione osoby wniosku o zwrot. Przed otrzymaniem kompletnego wniosku organ nie mógł wszcząć postępowania w sprawie zwrotu; miał obowiązek ograniczyć się wyłącznie do badania prawidłowości wniosku, a wniosek o "uzupełnienie rozstrzygnięcia [Prezydenta Miasta] w trybie art. 111 Kpa" nie może być w tym postępowaniu rozpatrzony ze względu na to, że adresatem takiego wniosku może być wyłącznie organ, który wydał decyzję. W skardze H. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta, zarzucając: naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z ust. 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości powinien pochodzić od wszystkich następców prawnych poprzedniego właściciela w sytuacji braku zawiadomienia ze strony organu o możliwości zwrotu tych nieruchomości w sytuacji, kiedy stały się zbędne na cel wywłaszczenia oraz art. 136 ust. 2 ww. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu pomimo takiego obowiązku w sytuacji, kiedy doszło do użycia wywłaszczonych nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia a także naruszenie art. 15 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez rozstrzygnięcie o meritum sprawy w postanowieniu organu uznającym zasadność zażalenia na niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy; naruszenie tj. art. 6, 7, 8, 9 i art. 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa w zw. z art. 136 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pomijanie i tolerowanie w wydawanych rozstrzygnięciach faktu rażącego naruszenia ww. przepisów polegającego na uznaniu, że w granicach postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mieści się postępowanie organu polegające na powiadomieniu o możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które są zbędne na cel wywłaszczenia przed użyciem ich w innym celu. Wg skarżącego złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przez wszystkich następców prawnych łącznie może nastąpić jedynie w sytuacji, kiedy o takiej możliwości zostaną powiadomieni przez właściwy organ wszyscy następcy prawni. Skarżący nie zgodził się, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest postępowaniem odrębnym i niezwiązanym z obowiązkiem zawiadomienia o możliwości zwrotu następców prawnych. Podniósł też, że zupełnie odrębną kwestią jest taki stan, zgodnie z którym został złożony wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości pomimo braku zawiadomienia o możliwości zwrotu. W tej sytuacji brak podstaw do żądania, aby taki wniosek pochodził od wszystkich następców prawnych, skoro posługując się systematyką ustawową żądanie zwrotu jest poprzedzone zawiadomieniem o możliwości takiego zwrotu, a w danej sprawie takiego zawiadomienia nie było. Wniosek powinien być rozpoznany merytorycznie, a kwestia rozliczeń pomiędzy następcami winna być ich sprawą wewnętrzną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę WSA w Lublinie w wyroku z 4 lutego 2011 r. - II SA/Lu 867/10 wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wywodząc że w świetle art. 136 ust. 3 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz tylko jednego współwłaściciela bez udziału i zgody pozostałych współwłaścicieli, powoduje, że decyzja taka rażąco narusza prawo. Gdy brak wniosku od wszystkich współwłaścicieli, organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia, które może polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli, bądź upoważnieniu jednego ze współwłaścicieli do występowania w imieniu pozostałych. Organ I instancji dnia 9 kwietnia 2010 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku i pouczył o treści art. 136 ust. 3 ustawy. W trakcie oględzin nieruchomości do wniosku skarżącego przyłączyli się J. M. i B. S., składając stosowne oświadczenie. Na oględziny nie stawił się M. M. mimo prawidłowego doręczenia mu zawiadomienia. Nie złożył także wniosku o zwrot nieruchomości. Prawidłowe jest więc stanowisko organów, że wobec braku wniosku dot. zwrotu, pochodzącego od wszystkich poprzednich właścicieli, bądź od ich spadkobierców, postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku H. M. należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Na organach spoczywa obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Tylko zgłoszenie wniosku przez uprawniony podmiot dawałoby podstawę do rozpoznania sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości co do istoty i wydania w tej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem niezasadny jest zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego dot. art. 136 ust. 2 ustawy. Przepis ten nie ma zastosowania przy ocenie skuteczności wniosku o zwrot nieruchomości. Wg Sądu również i zarzut naruszenia art. 15 Kpa jest bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu, że w postanowieniu uznającym zasadność zażalenia na niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, organ odwoławczy rozstrzygnął o meritum sprawy i była to wskazówka jakiego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zapaść przed organem I instancji, Sąd wskazał, że wbrew temu twierdzeniu prezydent Miasta Biała Podlaska od początku postępowania prezentował pogląd, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien pochodzić od wszystkich uprawnionych. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że w sprawie brak podstaw do przedłużania postępowania, nie sugerując w ten sposób treści rozstrzygnięcia. Również argumentacja organu co do ustalania czy nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została nabyta, jest trafna. Słusznie bowiem organ przyjął, że najpierw należy zbadać wniosek od strony formalnej. Dopiero po usunięciu braków formalnych wniosku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia istnienia przesłanek uprawniających do zwrotu nieruchomości. Niezasadny był zarzut dot. odmowy udostępnienia przez organ akt zwrotu nieruchomości R. S. i innych. Rozstrzygnięcie w tamtej sprawie nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania, nawet w przypadku gdyby nieruchomości R. S. położone były po sąsiedzku z przedmiotową nieruchomością i były wywłaszczone na taki sam cel. W skardze kasacyjnej pełnomocnik H. M. wniósł o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa na skutek naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy; art. 136 ust. 3 ww. ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten stosuje się do sytuacji, kiedy wywłaszczona nieruchomość została użyta na inny cel niż cel wywłaszczenia w stanie faktycznym, w którym o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nie zawiadomiono poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, a także błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do złożenia przedmiotowego wniosku zobligowani są wszyscy następcy prawni poprzedniego właściciela, jako dysponenci roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że skarżący na mocy postanowienia SR w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 1994 r. [...] stał się nabywcą spadku po B. Mu, oraz art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek niewłaściwego ich zastosowania, wyrażającego się brakiem podstaw ich stosowania w sytuacji, kiedy użycie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia następuje w sposób dorozumiany, bez formalnego powzięcia zamiaru użycia tej nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia. Zarzucił też naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 106 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa poprzez brak przeprowadzenia dowodu z ww. postanowienia Sądu Rejonowego oraz postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Lublinie z dnia [...] grudnia 1994 r. [...] na mocy, których skarżący stał się nabywcą spadku po B. M. -poprzednim właścicielu nieruchomości - co z kolei skutkuje uznaniem go za spadkobiercę w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 19 Kpa w związku z orzekaniem w przedmiocie wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w odniesieniu do części działki o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącą przed modernizacją ewidencji gruntów działkę nr [...] przez Prezydenta Miasta Biała Podlaska, podczas, gdy postanowieniem Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r. do załatwienia sprawy w powyższym zakresie został wyznaczony Starosta Bialski; art. 65 §1 Kpa w związku z uznaniem, że pomimo postanowienia organu wyższego stopnia o wyznaczeniu do załatwienia sprawy innego podległego organu, organ ten - Starosta Bialski - pomimo jego związania postanowieniem z art.142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami badał samodzielnie swoją właściwość; art. 6, 7, 8, 9 i art. 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa w zw. z art. 136 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaakceptowanie wyznaczonych przez organ granic postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do granic związanych z uznaniem zbędności wywłaszczonych nieruchomości z celem wywłaszczenia, pomimo użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia bez zawiadamiania o tym fakcie następców prawnych poprzedniego właściciela, jak również naruszenie ww. przepisów Kpa w związku z art. 76 § 1 Kpa na skutek odmowy ich uwzględnienia przy ocenie materiału dowodowego, jako dokumentów urzędowych; art. 80 w zw. z art. 85 Kpa poprzez dowolną ocenę protokołu z oględzin z dnia 2 lipca 2010 r. wywłaszczonych nieruchomości przeprowadzonych, w którym stwierdzono, że część wywłaszczonego terenu zajmuje ul. [...], a część terenu stanowią tereny zielone, co świadczy o użyciu nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia oraz naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez nieodniesienie do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, zwłaszcza w kontekście art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o braku zawiadomienia, o którym mowa w tym przepisie, a także nie odniesienie się do treści dowodu z oględzin, których ustalenia znalazły odzwierciedlenie w protokole z oględzin. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 174 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z przepisem art. 184 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Sytuacja taka ma miejsce właśnie w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie bowiem stwierdził w uzasadnieniu swego wyroku, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz tylko jednego współwłaściciela bez udziału w postępowaniu i zgody na to wszystkich pozostałych współwłaścicieli, powoduje, że decyzja taka stanowiłaby decyzję rażąco naruszającą prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo również wskazał w swoim wyroku, że w sytuacji, gdy brak jest wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości organ powinien wezwać składającego wniosek do jego uzupełnienia. Uzupełnienie to będzie mogło polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli, bądź upoważnieniu jednego ze współwłaścicieli do występowania w imieniu pozostałych. Z akt sprawy tymczasem jednoznacznie wynika, że takie wezwanie do uzupełnienia wniosku H. M. w niniejszej sprawie faktycznie miało miejsce zarówno w odniesieniu do H. M. jak i w odniesieniu do wszystkich pozostałych spadkobierców B. M. w tym także i do M. M. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał na liczne orzeczenia sądów administracyjnych w tym zakresie (m.in. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r., I SA/Wa 1371/04, Lex nr 192900 i z dnia 17 marca 2005 r., I SA/Wa 382/04, Lex nr 189027 oraz wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98, Lex nr 53398 i z dnia 6 grudnia 1995 r., SA/Gd 374/95 niepubl.), przywołując także stanowisko doktryny w tym zakresie (G. Bieniek, S. Kalus, Z. Margaj, E. Mzyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007 r., s. 475). Uzupełniająco można by tu wskazać jeszcze inne orzeczenia sądów administracyjnych w tym zakresie (np. wyroki WSA w Krakowie z 29 lutego 2008 r. - II SA/Kr 1232/07 Lex nr 480125 oraz z dnia 27 lutego 2008 r. - II SA/Kr 1227/07 Lex nr 480124 czy też wyroki NSA z 23 września 2008 r. - I OSK 1357/08, z dnia 15 lutego 1996 r. IV SA 1264/94 i z dnia 20 grudnia 1999 r. IV SA 2282/97). Zarówno stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, jak i w przywołanych powyżej orzeczeniach sądów administracyjnych zasługuje w pełni na aprobatę. Zauważyć bowiem należy, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą granice zwykłego zarządu, do której - po myśli przepisu art. 199 ustawy - Kodeks cywilny -potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c). Skutkiem ewentualnego zwrotu jest powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej. Decyzja o zwrocie nieruchomości pełni funkcję restytucyjną, czyli jest aktem prawnym, który wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego. Decyzja o zwrocie nieruchomości powoduje bowiem przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, jednakże nie kreuje tego prawa; przywraca tylko wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe po stronie podmiotowej. Z tego względu wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, pochodzić musi od wszystkich współwłaścicieli, bądź muszą oni złożyć stosowne oświadczenie, iż wyznaczyli osobę na rzecz której ma nastąpić zwrot. Ze znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej wydanego w dniu [...] lutego 1989 r. - sygn. akt [...] wynika, że spadek po zmarłym w dniu [...] października 1988 r. B. M. ostatnio zamieszkałym w Białej Podlaskiej nabyli z mocy ustawy: H. M. i J. M. M. po 1/3 części każdy z nich oraz wnuki M. P. M. i B. M. M. po 1/6 części każde z nich(z akt wynika, że ostatnia z ww. osób nosi obecnie nazwisko: S.). Z akt sprawy wynika natomiast, że w rozpoznawanej sprawie nie wszyscy spadkobiercy byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości B. M. popisali się pod wnioskiem H. M. z dnia 5 października 2007 r. o zwrot nieruchomości - zabrakło bowiem wniosku czy oświadczenia M. M. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie uznał, że wniosek ten -mimo prawidłowego wezwania do jego uzupełnienia- nie jest kompletny i nie spełnia wymogów art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami co czyniło zasadnym umorzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Dopiero bowiem wniosek spełniający wszystkie wymagania formalne inicjuje postępowanie administracyjne i umożliwia stosowanie odpowiednich norm prawa materialnego. Z akt sprawy natomiast jednoznacznie wynika, że organ I instancji pisemnie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie wniosków o zwrot nieruchomości od pozostałych współwłaścicieli tj. J. M., M. M. i B. S., tj. spadkobierców poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości B. M., pouczając także o treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W trakcie oględzin nieruchomości w dniu 2 lipca 2010 r. do wniosku skarżącego H. M. z 5 października 2007 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przyłączyło się dwoje spadkobierców: J. M. i B. S. (zd. M.), składając stosowne oświadczenie w tym przedmiocie do protokołu oględzin. Na oględziny nie stawił się M. M. mimo prawidłowego doręczenia mu zawiadomienia i nie złożył on też wniosku o zwrot nieruchomości, co winno po myśli art. 105 § 1 Kpa skutkować właśnie umorzeniem postępowania. Zasadne jest też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażone w zaskarżonym wyroku (a wcześniej prawidłowo zaprezentowane i uzasadnione przez organy administracji w obu rozstrzygnięciach), że najpierw należało zbadać wniosek od strony formalnej i dopiero po usunięciu braków formalnych wniosku organ mógłby prowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia istnienia materialnych przesłanek uprawniających do zwrotu nieruchomości, stosując przepisy prawa materialnego zawarte w przywoływanej ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Chybione są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydając zaskarżony wyrok w jego uzasadnieniu odpowiadającym w całości dyspozycji przepisu art. 141 tej ustawy Sąd odniósł się bowiem do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] października 2010 r. -[...]. M.in. prawidłowo także uznał i wyjaśnił, że nieuzasadniony jest również zarzut skarżącego dotyczący odmowy udostępnienia przez organ akt dotyczących zwrotu nieruchomości R. S. i innych. Rozstrzygnięcie jakie zapadło w tamtej sprawie zupełnie niepowiązanej z niniejszą sprawą nie ma bowiem żadnego wpływu na wynik niniejszego postępowania, nawet w przypadku gdyby nieruchomości R. S. położone były po sąsiedzku z przedmiotową nieruchomością i były wywłaszczone na taki sam cel. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. skargę kasacyjną oddalił.