II SA/Gl 738/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. M. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do danych ewidencyjnych oddala sprzeciw. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z K. dnia [...] nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] o z dnia [...] r., znak: [...], orzekającej o częściowym uwzględnieniu zarzutów do danych ewidencyjnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...], działając na podstawie art. 24a ust.1, 2, i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (dalej: u.p.g.k.), poinformował pisemnie w dniu [...] maja 2019 r. o rozpoczęciu prac geodezyjnych mających na celu modernizację ewidencji gruntów i budynków dla m.in. obszaru obrębu P., jednostka ewidencyjna P.. Informacja o powyższym, zgodnie z art. 24a ust. 3 ww. ustawy, wywieszona była na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w P. od dnia [...] maja 2019 r. Projekt operatu opisowo-kartograficznego powstały w wyniku prac geodezyjnych, na podstawie art. 24a ust. 4 u.p.g.k. został wyłożony do publicznego wglądu na 15 dni roboczych, w dniach [...] marca 2020 r. Informacja o terminie i miejscu wyłożenia operatu opisowo- kartograficznego wywieszona była na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w P., tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w P. oraz zamieszczona w prasie (Rzeczpospolita) o zasięgu krajowym (art. 24a ust. 5). W dniu [...] lipca 2020 r. Uwagi do wyłożonego projekty operatu opisowo-kartograficznego złożyła A.M. (dalej: strona). Uwagi nie zostały uwzględnione. Następnie pismem z dnia [...]r. Starosta [...] poinformował, że wznowione zostaje wyłożenie do publicznego wglądu - w dniach od [...] do [...] lipca 2020 r. - projektu operatu opisowo-kartograficznego dla m.in. obrębu P.. Informacja o terminie i miejscu wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego wywieszona była na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w P., tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w P. oraz zamieszczona w prasie (Rzeczpospolita) o zasięgu krajowym. W wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu na zmianie uległ rodzaj użytku gruntowego na ww. działce nr 1. z dotychczasowego "B" - tereny mieszkaniowe na nowy "Bi" - inne tereny zabudowane oraz główna funkcja, rodzaj oraz klasa posadowionych na tej działce budynków o identyfikatorach [...] i [...]. W odniesieniu do budynku o [...] rodzaj budynku z dotychczasowego "budynki mieszkalne" uległ zmianie na "pozostałe budynki niemieszkalne", klasa budynku B z dotychczasowej "budynki o dwóch mieszkaniach" uległa zmianie na "budynki hoteli", a dotychczasowa główna funkcja budynku "budynek o dwóch mieszkaniach" uległa zmianie na "inny budynek hotelowy". W odniesieniu natomiast do budynku o [...] rodzaj budynku z dotychczasowego, "budynki mieszkalne" uległ zmianie na "pozostałe budynki niemieszkalne", klasa budynku z dotychczasowej "budynki o dwóch mieszkaniach" uległa zmianie na "budynki hoteli", a dotychczasowa główna funkcja budynku "budynek o dwóch mieszkaniach" uległa zmianie na "restauracja". Zgodnie z art. 24a ust. 9 ww. ustawy Prawo geodezyjna i kartograficzne każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że dane objęte modernizacją stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, zgłaszać zarzuty do tych danych. Pismem z dnia 4 listopada 2020 r. (wpływ do organu ewidencyjnego w dniu 3 grudnia 2020 r.) strona, jako wieczysty użytkownik działki nr 1. oraz właścicielka budynków posadowionych na tej działce, zgłosiła zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w zakresie zmiany rodzaju użytku gruntowego w działce nr 1. oraz w zakresie zmiany rodzaju, klasy i głównej funkcji budynków posadowionych na tej działce. Zarzuty zostały złożone w terminie, o którym mowa w art. 24a ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta [...] ww. decyzją z dnia [...] r. orzekł o częściowym uwzględnieniu zarzutów. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że dane ewidencyjne działki nr 1. w zakresie rodzaju użytku gruntowego oraz dane ewidencyjne budynków o [...] i [...] w zakresie rodzaju budynku, klasy budynku oraz głównej funkcji objęte są powagę rzeczy osądzonej na mocy wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...], wydanego w sprawie o zmianę wysokości stawki procentowej opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie nieruchomości złożonej z działek o nr nr 2. i 3. (obecnie działka nr 1.). Ponadto na podstawie ogólnodostępnych danych (strona internetowa), które zostały opisane w protokole z dnia [...] r. wykonawca prac geodezyjnych stwierdził, że w ww. budynkach znajdują się: restauracja "A" (dwa wejścia od ulicy [...] i ulicy [...]) oraz restauracja "B" z wejściem od ulicy [...], która zajmuje dwie kondygnacje, Przeznaczenie pozostałych lokali, do których wykonawca prac geodezyjnych nie został wpuszczony, w protokole zostało określone na podstawie opublikowanego ogłoszenia na stronie internetowej, jako pomieszczenia pod wynajem. Jak wynika z dołączonej dokumentacji do protokołu, pomieszczenia mieszkalne są tak wyposażone, że nadają się głównie do krótkotrwałego zakwaterowania, a ich rozkład nie umożliwia prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego. Dysponując takimi Informacjami wykonawca prac geodezyjnych przypisał budynkom główną funkcję wg [...]— budynki hoteli. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Starosta [...] wskazuje, że zgodnie z posiadanymi dokumentami architektonicznymi w budynku [...] na parterze znajduje się lokal gastronomiczny, a w budynku [...] lokale gastronomiczne zostały utworzone na parterze i części I piętra. Mając powyższe na uwadze, a także dokumentację architektoniczną, tj: • zaświadczenie Starosty [...] Nr [...], stwierdzające, że pięć lokali użytkowych i dwa lokale mieszkalne wraz z pomieszczeniami przynależnymi w części budynku usługowo-mieszkalnego położonego na działce nr 2. w P. przy ulicy [...] j i [...] spełniają wymogi art. 2 ustawy z dnia 24' czerwca 1994 r. o własności lokali, • decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia, na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal gastronomiczny, posadowionego na działce nr 3. przy ulicy [...] w P., • pismo Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r.» informujące, że zostało przyjęte zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych z zapleczem socjalnym na lokal gastronomiczny w budynku położonym przy ulicy [...] i ulicy [...] na działce nr 2. oraz, że organ wobec zgłoszonej zmiany nie wnosi sprzeciwu, • wyrok Sądu Okręgowego w K.z dnia [...] r., sygn. akt [...] wydany w sprawie o zmianę wysokości stawki procentowej opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie nieruchomości złożonej z działek o nr nr 2. i 3. (obecnie działka nr 1.), • postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r" znak: [...] utrzymujące w mocy odmowę wydania zaświadczenia potwierdzające, że prawo użytkowania wieczystego działki nr 1. przekształciło się w prawo własności, oraz przy uwzględnieniu zasad podanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. nr 112 z 1999 r., poz. 1316), a także zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (jednolity tekst Dz. U. z 2019 r.» poz. 393), Starosta [...] (po rozpatrzeniu zarzutów) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że przedmiotowym budynkom należy przypisać następujące dane ewidencyjne: 1/ budynkowi przy ulicy [...] o numerze [...]: • klasa wg [...] - pozostałe budynki niemieszkalne; • główna funkcja [...] - budynek nie określony innym atrybutem; • inna funkcja budynku [...] - restauracja; 2/ budynkowi przy ulicy [...] o numerze [...]: • klasa wg [...] - pozostałe budynki niemieszkalne; • główna funkcja [...] - budynek nie określony innym atrybutem; • inna funkcja budynku [...] - budynek o dwóch mieszkaniach. Odwołanie od tej decyzji wniosła strona, zdaniem której Starosta [...] wydał zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem prawa procesowego (art. 7, art. 7a, art. 78 §1, art. 81a k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego), skutkiem czego organ ten bezpodstawnie przypisał działce nr 4. użytek gruntowy "Bi", a posadowionym na tym gruncie budynkom [...] i [...] - klasę wg [...] - budynki hoteli. Na poparcie takiego rozstrzygnięcia Starosta [...] w pierwszej kolejności formułuje, w jej ocenie, nieprawdziwy wywód, jakoby dane dotyczące budynków, jako budynków niemieszkalnych i rodzaj użytku gruntowego Bi, miały powagę rzeczy osądzonej na mocy wskazanego wyroku SO w K.. W rzeczywistości żaden nigdy nie zapadł taki wyrok, którego rozstrzygnięcie określałoby działkę nr 1. jako użytek gruntowy Bi, a budynki [...] i [...] jako niemieszkalne. Jest wręcz przeciwnie, bowiem Starosta [...] ostateczną decyzją z dnia [...] r., znak: [...] orzekł, że działka nr 1. (powstała z połączenia działek nr 2. i 3.) to użytek "B", natomiast posadowione na niej budynki to budynki mieszkalne, co wynika wprost z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2020r. Pomimo tego, zaledwie kilka miesięcy później, organ ten w ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2020 r. operacie opisowo-kartograficznym, podał inne dane w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie odwołującej żadne zmiany w faktycznym sposobie korzystania z działki nr 1. oraz posadowionych na tej działce budynków w tym okresie nie nastąpiły. Zdaniem strony, punktem odniesienia dla dokonania aktualizacji w omawianej sprawie winny być inne dokumenty, których kopie załączyła do odwołania. Strona kwestionuje także w całości ustalenia poczynione przez Starostę [...] w dniu [...] r. podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości. Oględziny te - w ocenie odwołującej bardzo "szczątkowe" - odbyły się pod jej nieobecność, co było wynikiem nieprawidłowego zawiadomienia o terminie oględzin. Budynki o identyfikatorach [...] i [...] nigdy nie były i nadal nie są wykorzystywane jako hotel. Wniosła ponadto o dopuszczenie jako dowodów szeregu dokumentów. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: ŚWINGiK), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, procedura przeprowadzenia modernizacji nie jest regulowana przepisami k.p.a. Dopiero na etapie zgłoszenia zarzutów przez podmiot, którego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, powstałym w wyniku przeprowadzenia modernizacji, starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o uwzględnieniu lub o odrzuceniu tych zarzutów (art. 24a 1 ust. 10). Rozstrzygnięcie o zgłoszonych zarzutach do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym stanowi więc swoisty sposób korygowania decyzją administracyjną danych ewidencyjnych powstałych w wyniku przeprowadzonej modernizacji. Decyzja taka powinna zawierać elementy, o których mowa w art. 117 k.p.a., w tym rozstrzygnięcie (sentencję). W oparciu o rzecznictwo sądowe organ odwoławczy formułuje wymogi dotyczące rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia decyzji. Rozstrzygnięcie, co podkreśla, jest kwintesencją decyzji, stanowi o prawa, czy też nałożeniu obowiązku, wyrażając rezultat stosowania normy prawa konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. To w rozstrzygnięciu decyzji, a nie innych jej elementach dokonuje się zatem konkretyzacja prawa. Rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem lub nałożonym na nią obowiązkiem albo też stanowi wypowiedź o odmowie przyznania jej żądanego uprawnienia, względnie o umorzeniu postępowania. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Niedopuszczalne jest umieszczenie istotnej treści rozstrzygnięcia, kreującego dla struny obowiązek wynikający z prawa materialnego, dopiero w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji jest jej elementem odrębnym od rozstrzygnięcia, którego motywy i podstawy ma jedynie wyjaśnić (wyrok WSAII SA/Bd 1434/16). W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty [...] me spełnia opisanych powyżej wymogów. Skoro treść rozstrzygnięcia brzmi: "orzekam o częściowym uwzględnieniu zarzutów", to trudno ustalić o czym organ rozstrzygnął. Wątpliwości budzi także i to, czy rzeczywiście uwzględniono w części zarzuty strony. Z treści przedmiotowego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie wynika, które zarzuty postawione przez stronę wobec danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym zostały uwzględnione, a które zarzuty zostały odrzucone. Dopiero w końcowej fazie uzasadnienia organ wskazuje, jaką klasę i funkcje należy przypisać budynkom o identyfikatorach [...] i [...] posadowionych na działce nr 1.. Przy czym zwrócić uwagę należy, że przypisane funkcje i klasy budynków nie uwzględniają zarzutów (żądań) skarżącej. Domaga się ona, aby w ewidencji grumów i budynków pozostawić dotychczasową (sprzed modernizacji) główną funkcję budynku, jako budynek mieszkalny oraz rodzaj użytku gruntowego tereny mieszkaniowe. Skoro zatem żądaniem strony jest, aby w ewidencji gruntów i budynków zarejestrowany był dotychczasowy rodzaj użytku gruntowego "B", oraz dotychczasowe dane ewidencyjne przedmiotowych budynków jako budynków mieszkalnych, to w żaden sposób nie można uznać, że pozostawienie ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków po modernizacji użytku gruntowego –"Bi" oraz wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji klasy budynków jako budynków niemieszkalnych, choćby częściowo uwzględniało jej zarzuty (żądania). ŚWINGiK zwraca także uwagę, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do drugiego zarzutu dotyczącego rodzaju użytku gruntowego na działce nr 1.. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, sposób rozpoznania zarzutów strony pozostaje w sprzeczności z określonymi wcześniej zasadami, a decyzja podjęta w tej sprawie narusza art. 107 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. Odnosząc się do ustaleń poczynionych przez Starostę [...], które znalazły swój wyraz w uzasadnieniu jego decyzji, organ odwoławczy kwestionuje przyjęte stanowisko, zgodnie z którym dotyczące charakteru budynków [...] i [...], jako budynków niemieszkalnych oraz rodzaju użytku gruntowego "Bi“ w działce nr 1. mają powagę rzeczy osądzonej na mocy wyroku Sądu Okręgowego w K.z dniu [...]. sygn. akt [...] wydanego w sprawie o zmianę wysokości stawki procentowej opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie nieruchomości złożonej z działek o nr nr 2. I 3. (obecnie działka nr 1.). Z powagą rzeczy osadzonej w przedmiotowej sprawie mielibyśmy do czynienia, gdyby w obrocie prawnym było orzeczenie sądu administracyjnego w sprawie postępowania dotyczącego danych ewidencyjnych w zakresie rodzaju użytku gruntowego w działce nr 1. czy leż rodzaju, klasy i funkcji budynków o [...] i [...]. Jeśli chodzi o określenie klasy, głównej funkcji oraz innej funkcji przedmiotowych budynków przez geodetę podczas prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, to ich podstawą powinny być dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. Organem kompetentnym do określenia funkcji (kategorii) budynku w świetle przepisów prawu budowlanego jest organ administracji budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku. Organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcję budynku, co następnie powinno znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez organy administracji geodezyjnej i kartograficznej. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do ustalania danych odnośnie do funkcji (kategorii) budynku, bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej. Decydujące znaczenie dla zarejestrowania w ewidencji gruntów i budynków rodzaju, klasy i funkcji budynku ma zatem dokumentacja architektoniczno-budowlana, a nie faktyczny sposób użytkowania budynku ustalony w trakcie oględzin. W kontekście tych uwag ŚWINGiK zauważa, ze przesłanką wszelkich rozstrzygnięć organów administracji orzekających w postępowaniu administracyjnym mają być pełne i prawidłowe ustalenia faktyczne, co warunkuje dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należyte zastosowanie. Powinno to znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia decyzji. Organ odwoławczy, po lekturze uzasadnienia, nie ma pewności, czy organ pierwszej instancji właściwie rozpoznał istotę przedmiotowej sprawy, skoro chodziło w niej o wyjaśnienie, czy w ewidencji gruntów i budynków można zarejestrować klasę przedmiotowych budynków jako "pozostałe budynki niemieszkalne" oraz rodzaj użytku gruntowego w działce nr 5 jako "Bi" - inne tereny zabudowane. W konkluzji stwierdzono, że decyzja pierwszoinstancyjna dotknięta jest uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Wynikający z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek organu polegający na zamieszczeniu w decyzji rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy, ponieważ stanowi on odzwierciedlenie uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie z zakresem jej wniosku. Ponadto wskazać należy, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przedmiotowa sprawa wyjaśniona została kompleksowego i wszechstronnie, co stanowi naruszenie art, 7, art. 77 i art 80 k.p.a. W sprzeciwie z 6 maja 2021 A.M. (dalej: skarżąca) podnosi zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 138 § 2 k.p.a., a to wskutek niewłaściwego zastosowana. W jej ocenie, organ II instancji w oparciu o zebrane w sprawie materiały i dowodowy miał pełne podstawy do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. i orzeczenia co do istoty sprawy ( art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty urzędowe wytworzone przez Starostę [...] w trakcie trwającej procedury modernizacyjnej gruntów i budynków, z których jednoznacznie wynika, że budynki o identyfikatorach [...] i [...], to budynki mieszkalne o dwóch mieszkaniach posadowione na działce nr 1. mają rodzaj użytku gruntowego " B" . Równocześnie w aktach organu I instancji brak jest jakichkolwiek innych przekonywujących i wiarygodnych dowodów, które pozwałaby zakwestionować moc w/w dowodów urzędowych. W sprawie nie zachodzi więc potrzeba uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji powinien orzec co do istoty sprawy, zgodnie z wnioskiem skarżącej, domagającej się, aby w ewidencji gruntów i budynków pozostawić dotychczasowe ( sprzed modernizacji ) główne funkcje budynków [...] i [...] (budynki mieszkalne ) oraz rodzaj użytku gruntowego ( działka nr 1. ) — tereny mieszkaniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r, poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), w tym również na decyzje wydawane przez organy administracji właściwe w sprawach ewidencji gruntów i budynków Decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] r., stanowiąca przedmiot rozpoznania Sądu, ma charakter szczególny z dwu względów: po pierwsze – jest rozstrzygnięciem czysto procesowym, wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., na mocy którego decyzja pierwszoinstancyjna zostaje uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa ulega przekazaniu do organu I instancji w celu ponownego jej rozparzenia; po wtóre – jej przedmiotem jest "uwzględnienie lub odrzucenie zarzutów" zgłoszonych przez podmiot, którego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym stosownie do art. 24a ust. 8, 9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2025, dalej: u.p.g.k.). Ten szczególny charakter decyzji ma istotny wpływ na zasady sprawowanej przez Sąd kontroli jej legalności. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może podjąć rozstrzygnięcie na tej podstawie jeśli decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tego rodzaju decyzja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w drodze sprzeciwu, a więc środka zaskarżenia różniącego się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych (wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2030/19, CBOSA). W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. W konsekwencji granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. II OSK 570/20 CBOSA). Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3238/19). Z tych przyczyn merytoryczne orzekanie przez Sąd, czego chciała skarżąca, nie mogło mieć miejsca. Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.: po pierwsze - czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeśli chodzi o drugi ze wskazanych wyżej elementów determinujących zasady sądowej kontroli decyzji w sprawie zarzutów zgłaszanych w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, to zauważyć przyjdzie, że jest ona wydawana na końcowym etapie postępowania prowadzonego na podstawie art. 24a u.p.g.k. Najpierw sporządzany jest projekt operatu opisowo – kartograficznego, który podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 4). Następnie starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia w prasie o zasięgu krajowym (art. 24 a ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (art. 24a ust. 6). Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający stosowne uprawnienia, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (art. 24a ust. 7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (art. 24a ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych ( art. 24a ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym nie są wiążące (art. 24a ust. 11). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12). Jak wynika z postanowień art. 24a ust. 9 u.p.g.k. możliwe są dwa tryby postępowania z zarzutami, w zależności do tego czy zostały czy też nie wniesione w ustawowym terminie. Jeżeli w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków zostały wniesione zarzuty w ustawowym terminie, mamy do czynienia z postępowaniem odnośnie oprotestowanych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym. Dane te do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie zarzutów nie są wiążące. W rozpatrywanej sprawie, strona skarżąca zgłosiła zarzuty we wskazanym w art. 24a ust. 9 ustawy terminie, co skutkowało zawiązaniem postępowania jurysdykcyjnego odnośnie bezpodstawnego przypisania działce nr 4. użytek gruntowy "Bi", a posadowionym na tym gruncie budynkom [...] i [...] - klasy wg [...] - budynki hoteli. W związku z tym żądała, aby pozostawić dotychczasowe (sprzed modernizacji) główne funkcje budynków [...] i [...] (budynki mieszkalne) oraz rodzaj użytku gruntowego (działka nr 1.) – tereny mieszkalne. Wobec tego przedmiotem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego już z zastosowaniem przepisów k.p.a., powinny stać się wskazane przez skarżącą kwestie. Jest rzeczą oczywistą, że rozpatrzenie zarzutów będzie przebiegało z wykorzystaniem ustaleń poczynionych na wcześniejszym etapie postępowania modernizacyjnego, bowiem to jego trakcie zostały ustalone dane, w tym kwestionowane przez skarżącą, wprowadzone następnie do operatu opisowo-kartograficznego. Jednakowoż, po zgłoszeniu zarzutów i po otwarciu postępowania jurysdykcyjnego, dane te powinny podlegać weryfikacji, bo tego wymaga ciążący na organie administracji obowiązek pełnego i wszechstronnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy warunkuje prawidłowość decyzji podjętej w sprawie (art. 6 k.p.a.). Starosta [...] weryfikacji takiej nie dokonał, przyjmując ustalenia dotyczące danych, poczynione przed zawiązaniem postępowania zmierzającego do wydania decyzji określonej w art. 24a ust. 10 u.p.g.k. Natomiast, jak wynika z oceny organu odwoławczego, podzielanej przez Sąd, zgodnie z przepisami dane te powinny zostać ustalone w oparciu o inne materiały (dowody), aniżeli wykorzystane przez organ w postaci informacji zawartych w protokole oględzin oczy informacji pochodzących ze stron internetowych. Chodzi zwłaszcza o dokumentację architektoniczno-budowlaną, która powinna być podstawą zmian dokonywanych w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym, w wyniku naruszeń prawa procesowego, istotne dla sprawy okoliczności, a więc te, które stanowiły przedmiot zarzutów zgłaszanych przez skarżącą nie zostały prawidłowo wyjaśnione przez organ I instancji, stąd organ odwoławczy miał pełne podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Istotnym uchybieniem procesowym, ale też i materialnym, jakiego dopuścił się organ I instancji jest nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji, jak i jego uzasadnienia. Rozstrzygnięcie to, odmiennie niż w przypadku klasycznej decyzji administracyjnej, nie dotyczy bezpośrednio praw czy obowiązków adresata, ale kwestii zgłaszanych zarzutów wobec danych ujętych w ewidencji gruntów i budynków po jej modernizacji. Treścią rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 24a ust. 10 u.p.g.k., powinno być uwzględnienie lub odrzucenie zarzutów przez organ ewidencyjny (starostę). Skoro tak, to w sentencji decyzji należy zamieścić stwierdzenie typu "organ uwzględnia zarzut polegający na ...", "organ odrzuca zarzut polegający na..." (oczywiście możliwe jest także uwzględnienie bądź odrzucenie zarzutu w określonej części), zaś w uzasadnieniu decyzji winna znaleźć się argumentacja faktyczna i prawna stanowiąca podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Takie wymogi nakładają na organ podejmujący decyzję postanowienia zawarte w art. 107 § 1 pkt. 5 i 6 k.p.a. oraz § 3 tego przepisu w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 8 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie w sentencji decyzji organ ewidencyjny zamieścił jedynie enigmatyczną formułę "orzekam o częściowym uwzględnieniu zarzutów", nie podając które z zarzutów i jakiej części uwzględnił, które zaś zostały odrzucone i w jakiej części. Co więcej, z uzasadnienia wynika, że jeśli za zarzuty uznamy te, które zostały sprecyzowane wyżej, to w istocie żadnego z nich nie uwzględniono. W konkluzji przyjdzie stwierdzić, że zważywszy na szczególny charakter decyzji w sprawie zarzutów dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków należy podzielić stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w przedmiotowej sprawie postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (wskazanych wyżej), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma zasadniczy wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stąd uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz przekazanie jej do ponownego rozpoznania na tej podstawie prawnej uznać trzeba za uzasadnione. Sąd nie podziela zarzutu podnoszonego w skardze jakoby sprawa była na tyle wyjaśniona, że organ II instancji powinien uchylić decyzję pierwszoinstancyjna i orzec merytorycznie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Jak zauważono to wyżej, sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Co za tym idzie, sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw nie jest uprawniony do tego, aby oceniać czy zachodziły podstawy do wydania przez organ II instancji decyzji na art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., a w konsekwencji tego formułować zmierzającą w tym kierunku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy sprzeciw podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a