II SA/Gl 748/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński,, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/645/2024/4379 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z 5 kwietnia 2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/645/2024/4379, działając na podstawie oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania B. J. (dalej "strona" lub "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta T. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w T. (dalej "organ" lub "organ I instancji") nr [...] z dnia 12 lutego 2024 r. w sprawie odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem P. J., ur. [...] r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Strona wnioskiem z 28 listopada 2023 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Do wniosku załączyła orzeczenie Powiatowego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. (dalej "PZON") Nr [...] z dnia [...] r. Orzeczenie wydano do dnia 30 września 2026 r. PZON stwierdził, że niepełnosprawność męża strony istnieje od 52-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 lipca 2023 r. Zgodnie z orzeczeniem mąż strony jest zdolny do pracy w warunkach pracy chronionej i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca przedłożyła również oświadczenie o sprawowaniu opieki nad mężem i jej zakresem. Wyjaśniła, że z uwagi na stan zdrowia męża, który się pogarsza, zmuszona była zrezygnować z pracy, aby opiekować się niepełnosprawnym mężem. Sprawowanie opieki przez stronę zostało potwierdzone w wywiadzie środowiskowym z dnia 4 stycznia 2024 r. Organ I instancji decyzją z 12 lutego 2024 r., działając na podstawie art. 3 i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 390 ze zm.) - dalej "u.ś.r.", art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. 2023r. poz. 1429) – dalej "u.ś.w.", odmówił stronie przyznania świadczenia opiekuńczego wnioskowanego na męża. Stwierdził, że sprawie bezsporne jest to, że mąż strony od 4 lipca 2023 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz że od grudnia 2023 r. strona nie podejmuje żadnej aktywności zawodowej. Organ wskazał, że z ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego wynika jednak, że mąż strony jest osobą samodzielną w realizowaniu codziennych potrzeb i sprawowanie opieki nie wymaga od strony stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez stronę nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej, gdyż przy odpowiedniej organizacji dnia mogą być one wykonywane poza godzinami zatrudnienia podejmowanego chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ zauważył, że ustalony stopień niepełnosprawności męża strony wraz ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniu datuje się od 52-go roku życia. Ponadto niepełnosprawność męża strony nie powstała w okresie wskazanym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z zaskarżona decyzją i wskazała, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium decyzją z 5 kwietnia 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i zacytował przepisy prawa mające w niej zastosowanie. Kolegium zgodziło się ze stroną co do częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust.1b u.ś.r. zgodnie z przywołanym przez nią wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdziło, że za chybioną uznać należy argumentację organu I instancji w zakresie, w którym organ ten orzekając o odmowie przyznania świadczenia powołuje się na brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ odwoławczy zauważył jednak, że niezależnie od błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., decyzja odmawiająca stronie przyznania prawa świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu i zasługuje na utrzymanie, ale z uwagi na zakres sprawowanej przez stronę opieki. Sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne". Konstatując, Kolegium wskazało, że w analizowanej sprawie zakres i sposób opieki sprawowanej przez stronę nad mężem nie wykluczają możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia (choćby w częściowym wymiarze czasu pracy, w dogodnej dobowo porze). W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na tę decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i nakazanie organowi pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, błędną ocenę dowodów, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 17 ust. 1 u.ś.r., a także naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Wniosła również o ustanowienie dla niej pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania. Stwierdziła, że PZON pomylił się w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności męża, ponieważ jego niepełnosprawność istnieje od 62 roku życia a nie od 52 roku życia. Podniosła, że sprostowanie tego orzeczenia dostarczyła do MOPS-u oraz dołączyła je do odwołania do Kolegium, ale Kolegium nie wzięło go pod uwagę. Wyjaśniła ponadto, że 24 listopada 2023 r. zwolniła się z pracy, a w lipcu 2023 r. zawiesiła działalność gospodarczą, którą następnie wykreśliła w dniu 24 grudnia 2023 r. W przedmiocie stanu zdrowia męża skarżąca stwierdziła, że mąż jest samodzielny przy spożywaniu posiłków, jednakże po przebytym zawale mózgu w 2021 r., jednym z powikłań jest bardzo silna dysfagia co skutkuje zadławieniami i silnymi atakami kaszlu. Wskazała, że mąż korzysta z toalety samodzielnie, ale potrzebuje pomocy w podejściu do niej i siadaniu. Skarżąca zakwestionowała także ustalenia dokonane przez pracownika socjalnego twierdząc, że podczas wywiadu środowiskowego jej mąż tylko siedział, nie spożywał żadnych posiłków, nic nie pił ani nie wykonywał żadnych czynności higienicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kwestią sporną w sprawie jest wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mianowicie organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne z uwagi na to, że skarżąca – w jego ocenie – dysponuje możliwością podjęcia zatrudnienia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z nim świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Istotne przy tym jest to, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1333/21, Lex nr 3349289). Wypada w tym miejscu wskazać, iż samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (czy orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji) nie przesądza automatycznie, że każdy zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie. Na tej samej zasadzie należy przyjąć, że orzeczenie to automatycznie nie oznacza istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W tym kontekście w ramach oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotnego znaczenia nabiera zbadanie zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że w ramach tego badania organ nie powinien dokonywać oceny zasadności wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani formułować dodatkowych wymagań jakie spełniać ma niepełnosprawny (np. wymogu, aby był osobą leżącą). W kwestii przywołanego powyżej wymogu zbadania zakresu sprawowanej opieki wskazać należy, że w przepisach u.ś.r. nie zdefiniowano wprost na czym jej sprawowanie miałoby polegać. Niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka taka, aby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała lub długoterminowa. Sprawowana opieka ma być opieką stałą w sensie trwałości, zaś długotrwałą w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie nie musi to być opieka całodobowa. Nie może też budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń, co jednak, jak już wcześniej wskazano, nie może prowadzić do podważania przez organ, rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie można zatem oprzeć odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stwierdzeniu, że niepełnosprawny nie wymaga opieki, na której konieczność sprawowania wskazał organ wydający orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź jego niepodejmowanie są warunkami niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale ich spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 16 listopada 2023 r. sygn., akt I OSK 1899/22, czy z 23 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1948/22). Należy przy tym podkreślić, że wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania - rzeczywistej bądź potencjalnej - w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym. Jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Organ jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Okoliczności rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania oraz brak możliwości jego podjęcia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną należy więc oceniać na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego. Irrelewantne jest zatem, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej lub jej nie podejmował wcześniej z innych przyczyn, o ile w dacie wystąpienia z wnioskiem o zasiłek zaistniała rzeczywista konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie/wykonywanie zatrudnienia (vide wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 3118/23). Pod pojęciem sprawowania opieki nie mieszczą się również zwykłe czynności dnia codziennego związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego - przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, prasownie etc. W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1661/23, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że w odniesieniu do sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych szczególnego rozważenia wymaga charakter wykonywanych przez nie czynności opiekuńczych – nawet tych związanych z przygotowaniem posiłku, utrzymaniem czystości w mieszkaniu, podaniem leków, etc. To właśnie czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień. Należy zatem przyjąć, że sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje nie tylko wykonywanie czynności związanych z bezpośrednią pielęgnacją i troską o osobę niepełnosprawną, lecz także codziennych czynności życiowych, którym osoba ta nie jest w stanie sprostać ze względu na swoją kondycję zdrowotną. Te ostatnie są bowiem niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej, niewątpliwie stanowią wsparcie w jej codziennej egzystencji, a więc wpisują się w zakres prawidłowo sprawowanej opieki. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że ustalenia pracownika socjalnego w trakcie wywiadu środowiskowego pokrywają się z oświadczeniem skarżącej z dnia 4 stycznia 2024 r., w którym skarżąca opisała zakres sprawowanej opieki i poziom samodzielności niepełnosprawnego męża. Z opinii pracownika socjalnego wynika, że mąż skarżącej jest sprawny intelektualnie, korzysta z telefonu komórkowego i w jego ocenie może sam przyjmować leki. Ważnym elementem stanu faktycznego sprawy jest w ocenie Sądu treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności męża skarżącej. PZON uznał, że może on pracować w warunkach pracy chronionej. Takie stwierdzenie organu właściwego do oceny stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej oznacza, że pomimo iż została ona zaliczona do grona osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności z uwagi na posiadane schorzenie lub uraz może wykonywać pracę z uwagi na sprawność umysłową i ruchową. Praca chroniona to taka, w której pracodawca dostosowuje miejsce pracy pod osobę wykonującą czynności służbowe a czas pracy pracownika z umiarkowanym i znacznym stopniem niepełnosprawności nie może przekraczać 7 h dziennie (35 h tygodniowo). Przedstawione przez skarżącą w skardze orzeczenie orzecznika ZUS z [...] r., którego skarżąca nie przedstawiała organom prowadzącym sprawę zaświadczało, że mąż skarżącej jest całkowicie niezdolny do pracy do 30 listopada 2024 r. Zarówno decyzja organu I instancji jak i zaskarżona decyzja zostały wydane w oparciu o orzeczenie PZON dołączone do wniosku i znajdujące się w katach sprawy. Zarzut skarżącej, że w trakcie wywiadu środowiskowego mąż skarżącej siedział i pracownik socjalny nie mógł obserwować jego aktywności w ciągu dnia, co miało wpływ na nieprawidłowe sformułowanie opinii zawartej w wywiadzie, jest nieuzasadniony. Wywiad środowiskowy przeprowadzany został zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 893 ze zm.). Jak stanowi § 4 ust. 1-2 tego rozporządzenia "1. Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. 2. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy." Przeprowadzając wywiad pracownik socjalny rozmawia z osobą wnioskującą o pomoc i osobą niepełnosprawną, jeżeli stan zdrowia takiej osoby na to pozwala. Skarżąca składając wniosek o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na poparcie swoich twierdzeń o pogarszającym się stanie zdrowia męża, nie przedstawiła żadnych dokumentów (np. zaświadczeń lekarskich, kart informacyjnych z pobytów męża w szpitalu itp.). Wbrew twierdzeniom skargi z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca dołączyła do odwołania sprostowania PZON dotyczące błędnego oznaczenia wieku powstania niepełnosprawności męża. Kopię takiego postanowienia z dnia 15 lutego 2024 r. skarżąca dołączyła dopiero do skargi. W ocenie Sądu błędne określenie daty powstania niepełnosprawności męża strony nie miało wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd nie stwierdził, aby postępowanie organów obu instancji w zakresie w wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy było niepełne i naruszało przepisy k.p.a. Organy orzekające w sprawie nie naruszyły również przepisów prawa materialnego, w tym art. 17 ust.1 u.ś.r. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.