II SA/Gl 773/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi "A" w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. "A". w W. wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia p.n. "Budowa centrum handlowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą w kwadracie ulic [...],[...]j, [...] i [...]w J.". Rozpatrując wniosek, Prezydent Miasta J. postanowieniem z dnia [...]r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, a następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...]orzekł o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał przepisy art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 § 1 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 84 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o cechach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 i 56 rozp. Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 z dnia 12 listopada 2010 r. ze zm.). Pismem z dnia [...]r. organ I instancji podał do publicznej wiadomości informację o wydaniu powyższej decyzji, zaś w dniu [...]r. "A" wniosło od niej odwołanie, do którego dołączono wniosek z tej samej daty o dopuszczenie organizacji na prawach strony do udziału w postępowaniu, skierowany do organu I instancji. Jednakże odwołanie nie zostało merytorycznie rozpatrzone, gdyż zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 134 kpa, stwierdziło jego niedopuszczalność. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie zachodzi bowiem oczywisty brak legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, wydanej w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ..., wyżej powołanej. Kolegium powołując się na treść art. 28 i art. 31 § 1 kpa i przywołując orzecznictwo sądowe, wyjaśniło że przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje oprócz wnioskodawcy, podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Odwołująca się organizacja ekologiczna nie uczestniczyła też w postępowaniu, prowadzonym przed organem I instancji, w ramach którego nie była dokonywana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym Kolegium uznało, że odwołującemu się nie przysługuje uprawnienie, o jakim mowa w art. 44 ust. 2 tej ustawy, który to przepis w całości organ II instancji zacytował. Nadto, organizacji tej nie służy też prawo do wniesienia odwołania na zasadach określonych w art. 31 w zw. z art. 127 kpa (vide: wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1866/12, z dnia 3 lutego 2005 r. OSK 1076/04, z dnia 20 czerwca 2012 r. II OSK 525/11, z dnia 4 czerwca 1998 r. IV SA 1180/96). Zatem Kolegium z przyczyn podmiotowych uznało odwołanie za niedopuszczalne. W skardze do sądu administracyjnego "A" domagało się uchylenia powyższego postanowienia (błędnie nazwanego decyzją) z powodu naruszenia przepisów postępowania, dającego podstawę do wznowienia tego postępowania. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie zbadało bowiem przesłanek z art. 28 kpa, podczas gdy celem statutowym Towarzystwa jest ochrona środowiska przyrodniczego jako dobra wspólnego, co z kolei oznacza istnienie po jego stronie interesu prawnego i obowiązku w rozumieniu tego przepisu. Dla poparcia stanowiska skarżący przywołał wyroki NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11 i z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1787/10). Skarżący wyjaśnił też, że organ I instancji celowo nie poinformował Towarzystwa o rychłym podjęciu decyzji środowiskowej, pomimo ich interesowania się sprawą, zaś decyzja ta została podjęta pośpiesznie i z naruszeniem art. 9, 10, 80 i 107 § 3 kpa, dopuszczając do wycięcia 10 tys. drzew w centrum przemysłowego miasta bez potrzeby oceny oddziaływania na środowisko. Stąd też wraz z odwołaniem wystąpiono do organu I instancji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, lecz wniosek ten nie został rozpoznany. W dalszej części skargi postawiono kolejne zarzuty pod adresem decyzji pierwszoinstancyjnej i wskazano na rażące pominięcie walorów przyrodniczych miejsca i środowiska mieszkańców miasta, sprzeciwiających się inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowej stanowisko i argumentację. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu mogło być wyłącznie postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od kwestionowanej decyzji organu I instancji, nie zaś sama decyzja środowiskowa, jako że nie jest to akt podjęty w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Zatem bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy są zarzuty pod adresem decyzji pierwszoinstancyjnej, która nie była weryfikowana w drodze odwołania i nie podlegała badaniu przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 52 § 1 cyt. ustawy, wymóg wyczerpania środków odwoławczych nie dotyczy jedynie prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka. Zatem jedynie te podmioty uprawnione byłyby do kwestionowania decyzji organu I instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącej organizacji, Kolegium dokonało wszechstronnej analizy stanu prawnego i obszernie omówiło w motywach zaskarżonego postanowienia krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej w rozumieniu art. 28 kpa. Stanowisko organu należy zaś w pełni podzielić. Interes prawny, statuujący przymiot strony, może być wywodzony jedynie z konkretnej normy prawa. Kwestionowana decyzja organu I instancji nie dotyczy w żaden sposób interesu prawnego skarżącego, ani też nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Jest poza sporem, że skarżący nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste), do nieruchomości, położonych w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Cele statutowe Towarzystwa, którym jest ochrona środowiska przyrodniczego, nie stanowią legitymacji na podstawie art. 28 kpa, gdyż wówczas zbędna byłaby regulacja z art. 31 § 1 kpa, regulująca prawa organizacji społecznej w sprawach dotyczącej innej osoby. W tym wypadku pozycja organizacji społecznej uzależniona jest wszak od jej celów statutowych i interesu społecznego. Pewną modyfikację w zakresie uprawnień organizacji ekologicznych, do których należy zaliczyć skarżącego, zawiera powołana wyżej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku.... Przepis art. 44 tej ustawy, zacytowany w całości przez organ odwoławczy, poszerza uprawnienia procesowe organizacji ekologicznej, lecz jedynie wówczas, gdy chodzi o postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Istotna jest zatem w pierwszym rzędzie kwalifikacja prawna planowanego przedsięwzięcia pod kątem wymogów powołanego wyżej rozp. z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Centra handlowe oraz realizowane z nimi parkingi (o określonej powierzchni zabudowy), zgodnie z § 3 pkt 54 i 56 tego rozp., zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem dla tego rodzaju przedsięwzięcia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie wynika z ustawy, lecz mógł być nałożony na podstawie art. 63 ust. 1. Tymczasem w niniejszej sprawie postanowieniem organu I instancji, wyżej powołanym, takiego obowiązku nie nałożono. Inwestycja nie jest też położona na obszarze [...]. Zatem w niniejszej sprawie nie było wymagane przeprowadzenie oceny zgodnie z art. 59 ustawy i postępowanie takie nie było prowadzone. Stąd też nie ma zastosowania tryb z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy, co oznacza, że organizacji ekologicznej przysługują uprawnienia procesowe jedynie wówczas, gdy zgłosi udział w postępowaniu i zostanie do niego dopuszczona na zasadach określonych w art. 31 kpa. Tymczasem jest poza sporem, że skarżący złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu już po wydaniu decyzji kończącej postępowanie przez organem I instancji, łącznie z odwołaniem od tej decyzji. Organ I instancji nie prowadził już wówczas postępowania, a więc niezależnie od kwestii, czy winien w formie procesowej odnieść się do tego wniosku, skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji tego organu, jako że nie brał udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Z mocy art. 127 § 1 w zw. z art. 31 § 3 kpa, organizacji społecznej, która nie uczestniczyła w postępowaniu, nie służy zaś prawo wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej, w ramach którego nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wobec oczywistości braku legitymacji do wniesienia odwołania z przyczyn podmiotowych, zasadnie zatem Kolegium na podstawie art. 134 zd. 1 kpa, stwierdziło w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Obszerne i wnikliwe uzasadnienie oraz powołane orzecznictwo sądowoadministracyjne, spełnia wymogi z art. 107 § 1 i 3 kpa i zasługuje w pełni na aprobatę. Brak też podstaw do przyjęcia, aby organy administracji naruszyły procedurę administracyjną w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści skargi wynika jednoznacznie, że skarżący wiedział o prowadzonym postępowaniu, a pomimo tego nie zgłosił w jego toku wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach strony, oczekując na wydanie decyzji, kończącej postępowanie. Organ I instancji nie miał prawnego obowiązku wskazania daty, w której zamierzał wydać decyzję, czego oczekiwał skarżący. Stąd też jedynie zaniechania skarżącego doprowadziły do sytuacji, w której został pozbawiony prawnej możliwości wniesienia odwołania. W zaistniałej sytuacji skuteczne działania mógł podjąć jedynie prokurator. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy. ec