II SA/Gl 778/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2015 r. L. D. zastąpiona przez radcę prawnego zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o wypłatę "odszkodowania przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzją [...]". Strona wskazała również, iż wnosi o wypłatę odszkodowania w oparciu o wycenę biegłego rzeczoznawcy zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w związku z tym wnioskiem postępowania Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., zwanej dalej też ustawą lub u.g.n.) orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania "w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość usytuowaną w S. przy ul. [...], ozn. nr 1, k.m. [...], obecnie ozn. 2 i nr 3 o pow. 50m2 obecnie ozn. nr 4 ob. [...] – S." W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że decyzją Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...]r. Nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości usytuowanej w S. przy ul. [...], ozn. nr 1 o pow. 57 m2, k.m. [...]. Działka ta nie posiadająca księgi wieczystej użytkowana była przez L. P., dla potrzeb wywłaszczenia założono dla niej zbiór dokumentów nr [...]. Decyzją tą ustalono też odszkodowanie za ww. działkę w kwocie 726 zł, jak również orzeczono o odliczeniu z tego odszkodowania kwoty 775 zł tytułem zadłużenia na rzecz Skarbu Państwa, Wydziału Finansowego Urzędu Miejskiego w S. Wypłacie na rzecz L. P. podlegała kwota 251 zł, po przedłożeniu tytułu własności. Kolejną decyzją Prezydenta Miasta S. Nr [...]z dnia [...] r. Nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości usytuowanej w S. przy ul. [...], ozn. nr 3 o pow. 50m2, k.m. [...]. Działka ta nie posiadająca księgi wieczystej będąca w posiadaniu spadkobierców J. i J. P. oraz A. i M. P., użytkowana była przez L. P., dla potrzeb wywłaszczenia założono dla niej zbiór dokumentów nr [...]. Również tą decyzją ustalono wysokość odszkodowania w kwocie 900 zł, które podlegało wypłacie po przedłożeniu tytułu własności. W dniu 11 października 1976 r. decyzje te uzyskały klauzulę wykonalności, a zatem stały się ostateczne. Postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...]r. sygn. akt [...]ustalono, iż spadkobiercami J. P. są: L. P. i J. P., a po zmarłym J. P. dziedziczy L. P. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...] spadkobiercą L. P. są: H. P. i L. D. Do akt prawy strona przedłożyła również postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...]r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu udziału ¾ części we własności nieruchomości usytuowanej w S. przy ul. [...], ozn. 5 i 6 k.m. [...] należącego do A. P., M. P. i H. P. na rzecz L. D. Nieruchomość usytuowana w S. przy ul. [...], ozn. nr 1, k.m. [...], obecnie ozn. jest nr 2, a oznaczona nr 3 o pow. 50 m2 obecnie ozn. jest nr 4 ob. [...] – S. Działki te zapisane są w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [A] S.A. Natomiast dla działek ozn. nr 5 i 6 w [...] roku została założona księga wieczysta [...], gdzie jako właściciel wpisana jest L. D.. Dalej Prezydent Miasta S. stwierdził, że przepisy Rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według których następuje ustalenie i wypłata odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, nie przewidują możliwości ponownego naliczenia odszkodowania, które zostało wcześniej ustalone prawomocną decyzją. Taka zaś sytuacja zachodzi zdaniem organu w niniejszej sprawie, skoro decyzjami z dnia [...] r. zostało ustalone i przyznane stronom tamtych postępowań odszkodowanie za objęcie wywłaszczeniem nieruchomości. Stwierdził też organ pierwszej instancji, że podjął wszelkie kroki by ustalić, czy odszkodowania ustalone w decyzjach z [...] r. zostały wypłacone. W tym względzie podniósł, że w ówcześnie obowiązujących przepisach istniał obowiązek złożenia do depozytu sądowego nie wypłaconej kwoty odszkodowania. W związku z tym wystąpił to Sądu Rejonowego w S. z zapytaniem, czy kwoty przyznanych odszkodowań zostały złożone do depozytu sądowego. Pismem z dnia 19 stycznia 2016 r. Sąd Rejonowy w S., poinformował, iż nie wpłynął wniosek o złożenie wskazanych w decyzjach kwot do depozytu sądowego na rzecz J. i L. P. oraz A. i M. P. Dodatkowo przejrzano archiwum byłego [B] w S. znajdujące się w zasobach Urzędu Miejskiego w S. lecz nie odnaleziono dokumentacji świadczącej o wypłaceniu przedmiotowego odszkodowania. Jednocześnie ustalono, iż dokumenty księgowe przechowywane są w Wydziale Finansowym tego Urzędu przez 5 lat, po tym okresie podlegają one likwidacji. Wystąpiono też do [C] S.A. z prośbą o odszukanie dokumentów świadczących o wypłacie odszkodowania. W odpowiedzi pismem z dnia 14 marca 2016 r. [C] S.A. poinformowała, iż nie odnaleziono dokumentów świadczących o tym fakcie. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik L. D. stwierdził, że wystąpiła ona o wypłacenie jej jako następcy prawnemu "ustalonego zrewaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość" będącą w posiadaniu J., J. i L. P. Ustalone w decyzjach wywłaszczeniowych odszkodowanie nie zostało wypłacone "albowiem w tym czasie nie zostało ustalone kto faktycznie jest właścicielem nieruchomości i nie dostarczono do akt postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku." Postanowienie takie zostało dołączone dopiero przez nią. Dlatego też kwoty odszkodowania powinny zostać wpłacone do depozytu sądowego, co jednak nie nastąpiło. Odszkodowania nie wypłaciło również przedsiębiorstwo energetyczne dla którego potrzeb wywłaszczenie miało miejsce. W tej sytuacji odwołującej się "należy się ustalone odszkodowanie wraz z odsetkami od dnia przyznania odszkodowania ewentualnie zrewaloryzowane zgodnie z przepisami k.c." Roszczenie to nie uległo bowiem przedawnieniu. To organ a nie ona powinien udowodnić, że odszkodowanie zostało wypłacone. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 9a i art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. gdyż należne za wywłaszczone nieruchomości odszkodowanie zostało już ustalone decyzjami wywłaszczeniowymi z [...] r. Sama wypłata ustalonego w decyzji odszkodowania nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, lecz jest czynnością techniczną. Zupełnie inną kwestią jest waloryzacja odszkodowania ustalonego w decyzji, dokonywana na dzień jego zapłaty oraz skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania (art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n.). Sprawa ta nie była jednak przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją organu pierwszej instancji. Dalej stwierdził, iż jego zdaniem nie budzi wątpliwości, że w sytuacji gdy finansowa dokumentacja potwierdzająca fakt i formę wypłaty odszkodowania jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu, nie można przyjąć, iż jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dowód z dokumentu potwierdzającego jego wypłatę. Takie założenie stwarzałoby bowiem potencjalną możliwość wszystkim byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości oraz ich prawnym następcom do występowania o ponowna wypłatę odszkodowań po upływie ustawowego okresu obowiązku przechowywania dokumentacji księgowej (bankowej) i zniszczeniu dowodów wypłaty. Należy mieć również na względzie fakt, że stosownie do obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w przypadku niewypłacenia odszkodowania obowiązkiem organów administracji było przekazanie sumy odszkodowania do depozytu sądowego. Z pisma Kierownika Sekretariatu Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r. wynika, że do 2000 roku nie odnotowano wpływu spraw o złożenie do depozytu sądowego kwot odszkodowań ustalonych decyzjami o wywłaszczeniu objętych postępowaniem nieruchomości. Uznać zatem należy, iż nie istniały przeszkody prawne do ich wypłacenia. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że z uwagi na brak materialnoprawnych podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wypłaty na rzecz wnioskodawczyni odszkodowań za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości organ pierwszej instancji słusznie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...]L. D. wniosła o jej uchylenie i o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art.. 80 Kpa oraz art. 132 u.g.n. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że wbrew stanowisku Wojewody "nie domagała się wydania nowej decyzji a jedynie wypłaty przyznanego nieprzedawnionego odszkodowania poprzez jego ponowne przeliczenie w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., a w szczególności w oparciu o art. 132 wyżej wymienionej ustawy." Jedynym sposobem realizacji tego żądania jest wyliczenie odszkodowania w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami u.g.n. Ani ona ani jej spadkodawcy odszkodowania tego nie otrzymali gdyż nie mieli uregulowanej sytuacji prawnej nieruchomości (brak było postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku). Dopiero przez nią sytuacja ta została uregulowana. Przyznane odszkodowanie nie zostało też wpłacone do depozytu sądowego. Gdyby zaś przyjąć, że wypłata odszkodowania miała miejsce, to "Urząd" powinien przechowywać związane z tym dokumenty, skoro roszczenie w tym względzie nie ulega przedawnieniu. W konsekwencji w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 132 ust. 3 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skoro ustalone decyzjami wywłaszczeniowymi kwoty odszkodowań nie zostały wpłacone do depozytu sądowego, a jednocześnie nie istniały przeszkody prawne do ich wypłaty na rzecz L. P. to należało uznać, że faktycznie zostały wypłacone i brak jest podstaw do ich ponownej wypłaty na rzecz skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do jej końcowego załatwienia, które to uchybienie procesowe stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 77 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy nie można też odeprzeć sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 132 ust. 3 u.g.n. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynikają w jednoznaczny sposób motywy ich wydania. W szczególności nie zostało tam zawarte jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do wypłaty odszkodowań ustalonych i przyznanych w decyzjach wywłaszczeniowych. Można się go jedynie domyśleć w oparciu o całokształt okoliczności zawartych w tych uzasadnieniach. Wyraźne w tym względzie stwierdzenie znalazło się dopiero w odpowiedzi na skargę. Przyjmując, że przesłanką umorzenia postępowania w przedmiocie wypłaty objętego wnioskiem skarżącej odszkodowania była jego wcześniejsza wypłata należy stwierdzić, że stanowisko to nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który też nie został w tym zakresie dostatecznie przez organy obu instancji rozważony. W konsekwencji należało uznać, że ustalenie to zostało dokonane z naruszeniem art. 80 Kpa. Niewątpliwie w sprawie nie ma bezpośredniego dowodu świadczącego o wypłacie wynagrodzenia. Co do zasady rację ma w tym względzie strona skarżąca, że to strona, zobowiązana do wypłaty odszkodowania powinna we własnym interesie taki dowód zabezpieczyć, a to w sytuacji gdy roszczenie związane z żądaniem wypłaty przyznanego decyzją wywłaszczeniową odszkodowania nie podlega przedawnieniu. Nie jest wystarczające powoływanie się w tym względzie na terminy archiwizacji dokumentów księgowych, które obowiązują dla innych celów i nie stanowią przeszkody do przetrzymywania dowodów świadczących o realizacji zobowiązania obciążającego konkretny podmiot. Co prawda brak jest podstaw do przyjęcia, że dowodem wypłaty odszkodowania może być jedynie odpowiedni dokument (w tym np. dowód księgowy, przelew bankowy lub przekaz pocztowy) ale w przypadku jego braku ustalenie faktu wypłaty odszkodowania powinno być logicznym wynikiem prawidłowej oceny całokształtu okoliczności i dowodów zgromadzonych w sprawie. Takiej całościowej oceny organy jednak nie dokonały. Nie dokonały chociażby pełnej oceny zachowanych w całości akt wywłaszczeniowych. Nie ma zaś w nich żadnych dokumentów świadczących o podejmowanych jakichkolwiek działaniach, które mogłyby świadczyć, że podjęto czynności, które mogłyby doprowadzić do wypłaty odszkodowań. Jednocześnie do akt tych zostały jednak dołączone dokumenty powstałe już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowych, świadczące o ujawnieniu prawa własności Skarbu Państwa do wywłaszczonych działek i przyjęciu ich w posiadanie przez podmiot na którego potrzeby wywłaszczenie miało miejsce. Jakie jest prawdopodobieństwo, że w aktach tych (a nie podlegających zniszczeniu dokumentach księgowych) nie znalazłaby się jakakolwiek informacja czy dowód o wypłacie odszkodowania, gdyby faktycznie do tej wypłaty doszło. Nadto, bez jakichkolwiek bliższych rozważań organy obu instancji przyjęły, że nie było przeszkód prawnych do wypłaty ustalonych kwot odszkodowania. W tym względzie całkowicie pominęły, że w aktach wywłaszczeniowych brak jest dowodu własności wywłaszczonych działek, zaś z decyzji wywłaszczeniowych jednoznacznie wynika, że przyznane kwoty odszkodowań mogą zostać wypłacone wskazanym tam osobom po przedłożeniu przez nich tytułu własności. W konsekwencji, żeby stwierdzić, że nie istniały przeszkody prawne do wypłaty odszkodowań należało wykazać nie tylko konkretne osoby, którym odszkodowania mogły zostać wypłacone (czego organy orzekające również w wyraźny sposób nie uczyniły) ale i tytuły własności do objętych wywłaszczeniem działek. Nad kwestią tą organy orzekające przeszły zupełnie do porządku. W tej sytuacji ich twierdzenie, że nie istniały przeszkody prawne do wypłaty odszkodowań nie znajdują żadnego potwierdzenia w materiale sprawy i tym samym nie mogły stanowić podstawy wydanych przez nie orzeczeń. W aktach sprawy brak jest bowiem w dalszym ciągu dowodów własności działek, które były przedmiotem wywłaszczeń. W konsekwencji nie zostało też dotychczas w żaden sposób wykazane, nad czym organy orzekające również przeszły do porządku, czy skarżącej przysługuje w przeprowadzonym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, tj. prawo żądania wypłaty jej objętego decyzjami wywłaszczeniowymi odszkodowania. W świetle akt administracyjnych wykazała się ona jedynie prawem własności do działek nr 5 o nr 6, gdy tym czasem powinna ona wykazać, że prawo własności działek wywłaszczonych przysługiwało przed ich wywłaszczeniem osobom wymienionym w decyzjach wywłaszczeniowych, tj. J. i J. P. oraz A. i M. P. (i w jakich częściach) odnośnie działki nr 3 o pow. 50 m2 oraz L. P. odnośnie działki nr 1 o pow. 57 m2, względnie innym konkretnie wskazanym osobom. Z akt wywłaszczeniowych zdaje się przy tym wynikać, że działki te zostały wydzielone z działek gruntowych nr 7 o pow. 385 m2 i nr 6 o poz. 500 m2. Następnie powinna wykazać następstwo prawne po tych osobach. Co do tej ostatniej kwestii ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jedynie jej częściowe (z H. P.) następstwo po L. P. oraz po J. i J. P. Nie zostało natomiast wykazane następstwo po A. P. i M. P. Twierdząc, że nie istniały prawne przeszkody do wypłaty ustalonych w decyzjach wywłaszczeniowych odszkodowań organy orzekające pominęły całkowicie przedstawione wyżej okoliczności. Powinny je mieć zaś na uwadze gdyż mają zasadnicze znaczenie dla poczynienia ustaleń czy istotnie do wypłaty odszkodowań mogło dojść i komu. Przy uwzględnieniu tych okoliczności należy też ocenić fakt braku dowodów, że kwoty odszkodowań zostały złożone do depozytu sądowego. Nie można bowiem w żadnym wypadku wykluczyć, że nie uczyniono tego pomimo wyraźnego w tym względzie obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 7 poz. 64 ze zm.). W przypadku wykazania przez skarżącą uprawnień do żądania wypłaty jej przyznanego decyzjami wywłaszczeniowymi odszkodowania, przy jednoczesnym ustaleniu, że nie zostało ono dotychczas wypłacone, do rozważenia pozostanie kwestia sposobu realizacji jej żądań. W tym względzie należy stwierdzić, że w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami może ona żądać jedynie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania, a to zgodnie z treścią art. 132 ust. 3 tej ustawy. Nie ma zatem możliwości, jak tego żąda skarżąca, ponownego ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego. W konsekwencji określone w decyzjach wywłaszczeniowych odszkodowanie powinno zostać zwaloryzowane na dzień jego zapłaty. Następuje to na podstawie art. 138 ust. 3 i przy zastosowaniu treści art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie i doktrynie nie ma przy tym jednolitości poglądów w jakiej formie waloryzacja ma nastąpić. W tym względzie Sąd rozpoznający niniejszą skargę przyłącza się do stanowiska, że powinno to nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Takie stanowisko w tym przedmiocie zawarł m.in. NSA w wyrokach z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2013/11 (LEX nr 1126274) i z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 869/11 (LEX nr 1216582), z dnia 22 kwietnia 207 r. sygn. akt I OSK 894/09 (LEX nr 595595), WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 627/09 oraz WSA w Lublinie w wyroku z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 785/7 (LEX nr 993457). W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy właściwym do orzekania w tej materii będzie w pierwszej instancji Prezydent Miasta S. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. Wskazania co do postępowania organów orzekających przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wynikają wprost w przedstawionych wyżej rozważań Sądu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm).