II SA/Gl 797/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...]decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 oraz 24 ust. 2a pkt 1 lit. d, art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm. – dalej p.g.k.), § 44 pkt 2, § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 542) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.), w związku z wykryciem błędnych danych w operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczących oznaczenia działek ewidencyjnych w jednostkach rejestrowych G610 i G1049 w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie G., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z urzędu wprowadził następujące zmiany w ewidencji gruntów i budynków na arkuszu mapy numer 5 w obrębie ewidencyjnym [...]w gminie G.: - w jednostce rejestrowej nr G610 wykreślił błędnie dotychczas wpisany nr [...] i wpisał właściwy numer działki, tj. [...], - w jednostce rejestrowej nr G1049 wykreślił błędnie dotychczas wpisany nr [...] i wpisał poprawny numer działki, tj. [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że w terminie od dnia 28 maja 2014 r. do dnia 20 czerwca 2014 r. na wniosek Z. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. (dalej WINGK) przeprowadził w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. kontrolę doraźną. Jako cel kontroli wskazał "ocenę prawidłowości danych wykazanych na mapie ewidencyjnej co do przebiegu granic działek nr [...] i [...] km. [...], położonych w obrębie [...], gmina G.". W jej wyniku kontrolujący organ stwierdził nieprawidłowości w zapisach danych operatu ewidencyjnego i zobligował Starostę [...] do podjęcia czynności zmierzających do ich niezwłocznego usunięcia. Ustalono, że w ramach przeprowadzonego w latach 1980-81 odnowienia operatu ewidencji gruntów błędnie zamieniono oznaczenia działek. I tak działkę nr [...] przypisano Skarbowi Państwa, a działkę nr [...] M. S., przyjmując że odpowiadają one kolejno działkom nr [...] i [...] z parcelacji z [...] r. Przy tym zmieniono jedynie oznaczenie numerów działek, nie zmieniając ich powierzchni. Organ odniósł się do działek jako przedmiotu ewidencji z wszystkimi ich atrybutami. Po stwierdzeniu ostateczności decyzji Starosta [...] – jak stwierdzono – sporządzi niezbędne dokumenty i wystąpi z wnioskiem do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G. celem wprowadzenia zmian w zapisach ksiąg wieczystych. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. wniósł Z. S. Wskazuje tam, że zaskarżona decyzja jest praktycznie identyczna z decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., która została uchylona przez WINGK. Podkreśla również, że obie działki posiadają urządzone księgi wieczyste, przy czym działka nr [...] będąca zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...] własnością Skarbu Państwa została przekazana decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. do Agencji Nieruchomości Rolnych. W ocenie odwołującego nie została wyjaśniona także kwestia zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] r., z którego wynikało, że wpisana tam działka nr [...] stanowiąca własność M. L., obecnie oznaczona nr [...], została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z [...] r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Z. S. ponadto wskazuje, iż w jego ocenie przedmiotowa sprawa winna dotyczyć położenia należącej do niego działki, a nie tylko jej oznaczenia. WINGK decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b, ust. 2 pkt 2 p.g.k., po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że na organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków (staroście) spoczywa obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również wyeliminowanie danych błędnych znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które w świetle istniejących dokumentów mają charakter oczywistych. Natomiast zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Nie budzi żadnej wątpliwości, co wynika zarówno z przeprowadzonej kontroli, jak i z zgromadzonych akt sprawy, że w wyniku przeprowadzanego w latach 1980-1981 odnowienia operatu ewidencji gruntów do operatu tego wprowadzono błędną informację, polegającą na tym, że działkę nr [...], która do tego czasu przypisana była M. S. przypisano Skarbowi Państwa, natomiast działkę nr [...], która do tego czasu przypisana była Skarbowi Państwa przypisano M. S. Powyższe spowodowało, że działce nr [...] zmieniono powierzchnię z 1,0000 ha na 0,9300 ha, natomiast działce nr [...] z 0,9300 ha na 1,0000 ha. Zatem zadaniem Starosty [...], po wykryciu błędnych informacji w operacie ewidencji gruntów i budynków, było dokonanie aktualizacji tego operatu z urzędu, celem doprowadzenia zapisów w tym operacie do stanu aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ponadto, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem oznaczenie nieruchomości, w tym jej obszar, nie jest objęte domniemaniem prawdziwości prawa, ani nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, a zatem statuowanymi ustawą domniemaniami. Z tego względu zmiana w ewidencji gruntów i budynków we wzajemnej konfiguracji i powierzchni działek ewidencyjnych, a więc w zakresie danych stanowiących podstawę dla oznaczania nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, nie przesądza jeszcze o zasięgu prawa własności i nie wyłącza dopuszczalności prowadzenia innych postępowań. To dane z ewidencji stanowią podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, a nie dane z księgi wieczystej decydują o rzeczywistym obszarze nieruchomości. Organowi prowadzącemu ewidencję służy kompetencja do zawiadomienia sądu o istnieniu niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej. Skargę na powyższą decyzję złożył Z. S.. Wniósł o uchylenie w całości decyzji obu instancji podjętych w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów § 37 pkt 1 w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, 2) naruszenie przepisów postępowania z art. 7, 77, 107 §1 i §3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepełne uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii niezależnego biegłego sądowego geodety oraz przeprowadzenie przez niego geodezyjnych pomiarów terenowych dotyczących wszystkich działek, o których mowa w uzasadnieniach decyzji podejmowanych w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżący podał m. in., że przedmiotem jego wniosku była nie tylko działka, której jestem właścicielem, ale kompleks działek oznaczonych uprzednio jako [...],[...],[...],[...]. Co więcej, przedmiotem jego wniosku z 7 lutego 2014 r. była kwestia zbadania zachowanych na gruncie kamieni granicznych uwidocznionych na mapach obecnych i dawnych. Takie też stanowisko posiadał w trakcie przeprowadzonej kontroli doraźnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego. Pomimo wydanych w sprawie kilku decyzji nikt nie zbadał sprawy kompleksu działek. Co więcej, po uchyleniu pierwotnej decyzji Starosta [...] nie dokonał jakichkolwiek nowych czynności i nie uzupełnił akt sprawy o jakiekolwiek nowe dowody. Wpis zmian do ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie można natomiast kształtować nowego stanu prawnego. Nigdy w toku postępowania administracyjnego nie została wyjaśniona kwestia zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] r., z którego miało wynikać, że wpisana tam m. in. działka nr [...] stanowiąca własność "L. M.", obecnie oznaczona jest nr [...] i została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z [...] r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Przedmiotowe zaświadczenie stanowiło podstawę do założenia księgi wieczystej. Tymczasem przedmiotowe zaświadczenie poświadcza nieprawdę. W przedmiotowej sprawie chodzi o położenie działki należącej do Z. S., a nie o jej oznaczenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Nadto wg art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek oraz następuje w drodze czynności materialno – technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Przy tym posługiwanie się przez prawodawcę w przepisach pojęciem "aktualizacji" a nie "prostowania" nie oznacza, że w ogóle nie jest możliwe usuwanie błędów czy omyłek w ewidencji w ramach pojęcia "aktualizacji", ale powinno się to odbywać w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych pomyłek. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (zob. np. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z dnia 13 października 2010 r., III SA/Kr 277/09, z dnia 27 lutego 2013 r., III SA/Kr 960/12, z dnia 15 maja 2012 r., III SA/Lu 86/12, z dnia 27 października 2010 r., III SA/Kr 203/09, z dnia 10 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 272/10). Także zgodnie z wyrokiem NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07 w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej, jak zauważa NSA, czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m. in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Podobnie orzekł NSA w wyroku z 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 331/11, stwierdzając: "Należy w tym miejscu wyraźnie zwrócić uwagę na różnicę miedzy postępowaniem aktualizacyjnym i postępowaniem rozgraniczeniowym, mającym na celu, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych." Do postępowania rozgraniczeniowego nawiązywał organ odwoławczy w decyzji z [...] r., uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] r., stwierdzając m. in. zasadność wdrożenia tego trybu, w razie istnienia wątpliwości. Organ odwoławczy, tym razem w zaskarżonej decyzji, także zauważa, że w pojęciu aktualizacji mieścić się będzie eliminowanie danych błędnych znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które w świetle istniejących dokumentów mają charakter oczywistych. W niniejszej sprawie nie można jednak twierdzić, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy może być traktowany jako oczywisty, dając podstawę do prostowania błędnych wpisów w ewidencji. W decyzji mowa jest o działkach [...] oraz [...]. Dokumentacja zgromadzona w sprawie świadczy jednak o tym, że błędy w numeracji działek i ich wzajemna zamiana, nie są jedynymi błędami, które w dokumentacji pojawiają się. I tak np. w poświadczonej przez Starostę Powiatu [...] kopii dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. 45 akt administracyjnych) znaleźć można kolejne oznaczenie działki należącej w przeszłości do R. B., czyli [...] (tymczasem z protokołu k. 121 akt administracyjnych wynika, że R. B. był władającym działką [...]). Wg wskazanego odpisu położona jest ona obok działki [...], należącej w przeszłości do T. P. (tak też w protokole k. 121 akt administracyjnych). Ołówkiem jednak dopisano na przedmiotowym odpisie k. 45 adnotację o treści "błędny wpis [...]". Oznaczenie [...] jest zatem kolejnym oznaczeniem działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Organ odwoławczy w decyzji z [...] r., uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] r., wyraźnie stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Zalecił jednocześnie, że organ pierwszej instancji winien rozważyć możliwość przeprowadzenia pomiarów w terenie. Podał, że w razie istniejących wątpliwości co do przebiegu granic, ustalenia w tej kwestii winny nastąpić w trybie rozgraniczenia nieruchomości (art. 29 i kolejne p.g.k.). Pomimo tak wielu nieścisłości i wątpliwości pojawiających się w zgromadzonym materiale dowodowym (o czym świadczy także m. in. treść protokołu pokontrolnego z [...] r.), w szczególności pomimo istnienia dalszych błędnych oznaczeń działki objętej niniejszym postępowaniem (tj. [...] i [...]), organ odwoławczy zaakceptował rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] r. Brak było ku temu podstaw, skoro dokumentacja nie pozwalała w sposób oczywisty na wyciąganie tak jednoznacznych wniosków. Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi dotyczących zaświadczenia nr [...] z [...] r. W tym zakresie może być prowadzone odrębne postępowanie przez organy ścigania o czyn poświadczenia nieprawdy. Stąd zarzuty skarżącego dotyczące wskazanej kwestii podlegają rozpoznaniu w innym trybie. Sąd nie mógł uwzględnić także wniosku dowodowego dotyczącego zasięgnięcia opinii biegłego geodety, bowiem sprzeciwia się temu art. 106 §3 p.p.s.a. Zgodnie z nim sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem dowód z opinii biegłego nie może być przez Sąd administracyjny dopuszczony. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, częściowo dostrzeżone także w skardze, stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Zastosowanie trybu, jaki został zastosowany, z uwagi na brak oczywistości materiału dowodowego, nie jest możliwe. Sprawa wymaga kompleksowego wyjaśnienia, łącznie z koniecznością przeprowadzenia pomiarów terenowych przez uprawnionego geodetę. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.