II SA/Gl 81/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E.M., J.G., M.G-R., H.M., A.M. i B.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości oddala skargę. Decyzją nr [...] podjętą w dniu [...] r. Starosta [...] działając na podstawie art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Z. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Z. prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w Gminie Z., obręb Z., oznaczonej jako pgr "1" o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą [...] Sądu Rejonowego w C., stanowiącą współwłasność M. G. – R., J. G., A. M., E. M., J. M., H. M. i B. P. – z przeznaczeniem na realizację celu publicznego w postaci budowy przyszkolnego boiska do piłki nożnej. Następnie kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Starosty [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 122 ust. 1 powołanej wyżej ustawy oraz art. 108 kpa, na wniosek Wójta Gminy Z., udzielono Gminie Z. zgody na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na wyjaśnienia wnioskodawcy oraz przedłożone pismo Urzędu Marszałkowskiego w K. z dnia [...] r. nr [...] oraz uchwałę nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do realizacji inwestycji p.n. "[...]", stwierdził że zwłoka w natychmiastowym zajęciu nieruchomości uniemożliwi podjęcie dalszych działań zmierzających do realizacji celu publicznego, określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości. J. M. w odrębnym odwołaniu nie zgodził się z argumentacją organu I instancji, zarzucając że kompleks sportowy może być wybudowany na sąsiedniej nieruchomości, należącej do Gminy Z., zaś ewentualne wywłaszczenie mogłoby dotyczyć tylko część nieruchomości jako droga łącząca obie działki gminne. Stąd też decyzja stanowi naruszenie własności prywatnej. Natomiast pozostali współwłaściciele we wspólnym odwołaniu podnieśli, że decyzja o wywłaszczeniu nie jest ostateczna, bowiem wnieśli od niej odwołanie, które nie zostało jeszcze rozpatrzone i nie została uregulowana sprawa zapłaty za tę parcelę. Odwołujący się wskazali, że inwestycja może być ujęta w ramach programu "[...]", gdyż sąsiednia działka o pow. łącznej [...] ha stanowi własność Gminy. Stąd też natychmiastowe zajęcie ich nieruchomości byłoby przekroczeniem prawa. Uzupełniając odwołanie E. M. w kolejnym piśmie wskazała, że wystarczające jest zajęcie jedynie [...] m gruntu na łącznik pomiędzy działkami gminnymi, zaś przyznane odszkodowanie jest zaniżone, gdyż nie uwzględnia położenia i stanu uzbrojenia działki. Z kolei A. M. nie wyraził zgody na zajęcie działki i zaproponował jej sprzedaż Gminie za cenę [...] zł/m2. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił w pierwszym rzędzie, że odrębną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości, na którą to decyzję J. M. wniósł skargę do sądu administracyjnego. Nadto organ II instancji po przytoczeniu treści art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 108 kpa, stwierdził że konieczność realizacji inwestycji stanowi interes społeczny, a kluczowym elementem umożliwiającym realizację boisk sportowych w ramach programu "[...]", jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Cel ten może być dofinansowany w znacznej części z budżetu Państwa. Jednak warunkiem otrzymania środków na ten cel, jak i uzyskania pozwolenia na budowę, jest uzyskanie przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania gruntem. Zatem zwłoka, o której mowa w art. 122 ust. 1 ustawy, może uniemożliwić poprzez utratę sposobu finansowania realizację celu publicznego, na który nieruchomość ta została wywłaszczona. Zastosowanie tego przepisu jest zaś możliwe w sytuacji, gdy decyzja o wywłaszczeniu nie jest ostateczna lub gdy decyzja ostateczna została zaskarżona do sądu administracyjnego (vide: J. Jaworski, A. Prusarczyk, T. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Wyd. C. H. Beck 2009, str. 767). W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały wymogi do wydania decyzji o zezwoleniu Gminie Z. zgody na niezwłoczne zajęcie działki o pow. [...] m2. Stąd też odwołań nie uwzględniono. Skargę na powyższą decyzję ostateczną wnieśli E. M., M. G. – R., J. G., H. M., B. P. oraz A. M., domagając się ustalenia i wypłacenia słusznego i odpowiedniego odszkodowania za bezprawnie wywłaszczoną działkę budowlaną nr "1", którą w planie miejscowym przeznaczono na teren wypoczynku i rekreacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Odrębna skarga J. M. została odrzucona na mocy prawomocnego postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/GL 81/11. W kolejnym piśmie z daty [...] r. skarżący wnieśli o "unieważnienie" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] r., w świetle którego działka nr "1" została przeznaczona na cele zieleni, sportu, rekreacji i wypoczynku, co doprowadziło do jej wywłaszczenia za niską cenę. W toku rozprawy sądowej skarżący wnieśli nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik Gminy Z. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących kosztów zastępstwa procesowego, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego oraz oświadczył, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 122 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na tej podstawie prawnej w przypadkach określonych w art. 108 kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji, udziela podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. Dz. U. Nr 206, poz. 1590). Zdaniem sądu administracyjnego, organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. W szczególności, podzielić należy jego pogląd, że wydanie decyzji w trybie art. 122 ust. 1 ugn jest możliwe już w sytuacji, gdy decyzja o wywłaszczeniu nie uzyskała waloru ostateczności z powodu wniesienia odwołania, które nie zostało jeszcze rozpatrzone. Wszak przepis ten stanowi o wymogu uprzedniego wydania decyzji o wywłaszczeniu, a nie – ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Tymczasem określeniem "decyzja ostateczna" ustawodawca posłużył się w art. 121 tej ustawy. Nadto, w świetle art. 9 ustawy, wykonanie decyzji, o których mowa w dziale III, następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego – z wyłączeniem m. in. art. 122. Oznacza to, że ustawodawca przewidział i rozdzielił skutki wydania samej decyzji o wywłaszczeniu od faktu uzyskania przez nią przymiotu ostateczności. W niniejszej sprawie organ I instancji uprzednio wydał zaś decyzję o wywłaszczeniu, od której wniesiono odwołanie, a organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji uprzednio odrębną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję wywłaszczeniową. Zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie decyzja o wywłaszczeniu prawa własności przedmiotowej działki nr "1" korzystała z waloru ostateczności, lecz nie mogła być wykonywana z powodu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma też znaczenia fakt, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji prawomocnymi wyrokami tut. Sądu z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawach sygn. akt II SA/GL 1351/10 i II SA/GL 1353/10 uchylono zarówno decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. o wywłaszczeniu, jak i postanowienie organu II instancji z dnia [...] r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o wywłaszczeniu. Sądowa kontrola decyzji sprawowana jest bowiem wg stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu. Zmiana okoliczności, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji nie ma zatem wpływu na ocenę jej zgodności z prawem. Co więcej, w niniejszej sprawie po wydaniu wyroków z dnia 8 kwietnia 2011 r. nadal pozostawała w obrocie prawnym decyzja o wywłaszczeniu, podjęta przez organ I instancji. Gdyby zaś ostatecznie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego również decyzji I-instancyjnej, to zachodzić będzie przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, uzasadniająca wzruszenie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Nadto, w niniejszej sprawie spełnione zostały pozostałe przesłanki z art. 122 ust. 1 ustawy. Mianowicie, zasadnie organy obydwu instancji stwierdziły, że wydanie decyzji jest uzasadnione interesem społecznym, o którym mowa w art. 108 § 1 kpa. Do tego rodzaju wartości należy bowiem zaliczyć przypadek budowy boiska sportowego. Kolejnym wymogiem wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest stwierdzenie, że zwłoka uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. W tym zaś względzie istotny jest sposób finansowania przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...], wartość zadania p.n. "[...]" w ramach programu "[...]", wynosi [...] zł. Z dołączonego do akt administracyjnych (k. 3) odpisu pisma Urzędu Marszałkowskiego Woj. [...] z dnia [...] r. wynika zaś, że warunkiem ujęcia inwestycji w programie na rok [...] jest przesłanie do dnia [...] r. zgłoszenia wraz z dokumentacją niezbędną do wystąpienia o pozwolenie na budowę, w tym badań geotechnicznych gruntu. Bez uzyskania prawnego tytułu dysponowania działką nr "1" na cele budowlane, akces Gminy Z. do tego programu byłby zatem niemożliwy, a z kolei utrata możliwości dofinansowania z budżetu Państwa zniweczy realizację inwestycji z uwagi na koszt jej realizacji, na co wskazał Wójt Gminy Z. we wniosku z dnia [...] r. (k. 1 akt adm.). Gdy zaś idzie o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wyjaśnić przyjdzie, że w aktualnym stanie prawnym rozstrzygnięcie takie jest obligatoryjne w razie wydania decyzji z art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi co do braku przesłanek wywłaszczenia ich nieruchomości oraz zaniżenia odszkodowania, wskazać należy, że kwestia ta nie wchodzi w zakres orzekania w niniejszej sprawie. W szczególności, sąd administracyjny w granicach niniejszej sprawy nie jest władny do oceny zgodności z prawem decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. W tym względzie przysługuje jednak skarżącym odrębna ochrona prawna. Wreszcie, nie mógł odnieść skutek wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Z. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bowiem działania Wojewody [...]. Skarga na akt prawa miejscowego dopuszczalna jest zaś po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zarzuty skarżących nie mogły zatem odnieść skutku w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest decyzja o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, jak i uchybienia przez organy administracji reguł procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wznowienie tego postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się zaś do żądania uczestnika postępowania o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić przyjdzie, że z mocy art. 200 i art. 209 tej ustawy, brak podstaw do orzekania w tym zakresie w wyroku oddalającym skargę.