II SA/Gl 826/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej objęcia strefą płatnego parkowania pl. [...] i pl. [...]. Rada Miejska w B. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz określenia sposobu pobierania opłat. Przedmiotowy akt zawierał załącznik wyliczający ulice lub ich części oraz place objęte strefą. Uchwała, jak wskazała Rada Miejska w części nagłówkowej, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.) oraz art. 13b ust, 3 i 4 i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). W odpowiedzi na pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., Naczelnik Wydziału Urzędu Miejskiego w B. pismem z dnia [...]r. wyjaśnił, iż wskazane w załączniku do uchwały pl. [...]i pl. [...] nie stanowią dróg publicznych. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia [...]r. o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części w części określonej w: - pkt 12 Załącznika do uchwały - "[...]"; - pkt 29 Załącznika do uchwały - "[...]" jako niezgodnych z art. 13b ust. 4 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, że przepis § 1 skarżonej uchwały stanowi, iż "ustala się na drogach publicznych w B. strefę płatnego parkowania pojazdów samochodowych na obszarze określonym w załączniku do niniejszej uchwały". Strefę tę w zamierzeniu Rady Miejskiej B. stanowiło 38 ulic (lub ich części) i placów Miasta B., wymienionych w Załączniku do uchwały, wśród których znajdowały się również: plac [...] (pkt 12) oraz plac [...] (pkt 29). Cytowany wyżej przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi jednak jednoznacznie, że strefę płatnego parkowania można ustanowić jedynie na drogach publicznych, czyli zaliczonych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ustawy, zaś organem do tego uprawnionym, zgodnie z brzmieniem art. 13b ust. 3 ustawy, jest rada gminy. Jednakowoż strefa płatnego parkowania, ustanowiona uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Nr [...], obejmowała dwa place nie stanowiące dróg publicznych. Wojewoda [...]wyjaśnił nadto, że informację o statusie prawnym obydwu wymienionych wyżej placów uzyskał w trakcie badania legalności uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, drogach wewnętrznych i placach będących własnością gminy B. oraz określenia sposobu pobierania opłat, której Załącznik zawierał ponownie pkt 12 - plac [...] oraz pkt 29 - plac [...]. Pismo organu nadzoru z dnia [...] r. ([...]) skierowane do Prezydenta Miasta B. z zapytaniem, czy są ulice lub place, które zostały wymienione w Załączniku do uchwały a nie zostały zakwalifikowane do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych spowodowało, że organ nadzoru pozyskał informację o tym, że place: [...]oraz [...] nie są drogami publicznymi. Na sesji w dniu [...]r. Rada Miejska w B. podjęła kolejną uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz określenia sposobu pobierania opłat, która już nie zawiera uchybień polegających na włączeniu do strefy płatnego parkowania dróg, nie będących drogami publicznymi. Ponadto przepis § 9 ust. 1 ww. uchwały pozbawia mocy prawnej uchwałę Rady Miejskiej w B. Nr [...], zaś przepis § 9 ust. 2 pozbawia mocy prawnej uchwałę Rady Miejskiej w B. Nr [...] Wojewoda [...] wskazał nadto, że z uwagi na fakt, że uchwała Nr [...]z dnia [...] r. nie została nigdy opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym gdyż Gmina zadeklarowała, że jej organ stanowiący podejmie uchwałę eliminującą dostrzeżone przez organ nadzoru uchybienia, (co też podejmując uchwałę Nr [...]Rada Miejska w B. uczyniła), jak również wycofa wniosek o publikację uchwały Nr [...]złożony do Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa [...] (co też pismem z dnia [...]r. uczyniła) przedmiotem niniejszej skargi są jedynie określone w jej petitum przepisy uchwały Nr [...]z dnia [...]r. Uchwała zawierająca te przepisy została ogłoszona w dniu [...] r. (Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr[...], poz. [...]) i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Organ nadzoru dodatkowo wyjaśnił, że skarżąc uchwałę Rady Miejskiej w B. w sytuacji, gdy Rada podjęła uchwałę o jej eliminacji z obrotu prawnego, miał na uwadze wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2008 roku (sygn. akt II SA/Gl 466/08) oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 uznające, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeśli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną. W uzasadnieniu podał, iż zaskarżona częściowo uchwała Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz określenia sposobu pobierania opłat została uchylona przez Radę Miejską w B. mocą uchwały nr [...]z dnia [...] r. Wobec tego faktu prowadzenie postępowania w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Wojewoda [...], zdaniem organu, błędnie twierdzi, iż postępowanie jest przedmiotowe, powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy teza postawiona w uchwale dotyczyła wyłącznie uchwał organów gminy uchylonych po ich zaskarżeniu. Dlatego też tezy tej nie można zastosować w niniejszym przypadku, jako że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w B. uchylona została jeszcze przed wniesieniem skargi przez Wojewodę [...]. Na dzień wniesienia skargi nie istniał więc przedmiot zaskarżenia ani postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części. Przed przystąpieniem do formalnej i merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd, z uwagi na podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut bezprzedmiotowości, rozważył czy dopuszczalna jest merytoryczna kontrola uchwały, która przed wniesieniem skargi została już kolejną uchwałą rady gminy wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem składu orzekającego należy w tym względzie w pełni przychylić się do stanowiska organu nadzoru, iż podjęcie uchwały uchylającej uchwałę poprzednią nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowo-administracyjnego. Dla oceny przesłanki bezprzedmiotowości postępowania istotnym jest bowiem, czy uchwała była stosowana, a w konsekwencji, czy jej wyeliminowanie z obrotu prawnego odwróciło skutki obowiązywania potencjalnie wadliwego aktu. Zdaniem Sądu skoro zaskarżona uchwała weszła w życie w roku 2004 a uchylona została dopiero uchwałą z dnia [...]r. to jej uchylenie w żaden sposób nie zniosło skutków jej obowiązywania w przeszłości. Akt pozostawał przez ponad 5 lat w obrocie prawnym, wywoływał skutki prawne, a ustawodawca w przypadku aktów prawa miejscowego w żaden sposób nie ograniczył terminem możliwości stwierdzenia ich nieważności. Orzeczenie o nieważności aktu rodzi zaś skutek ex tunc, w przeciwieństwie do jego uchylenia przez organ gminy, powodującego utratę mocy dopiero ex nunc. Z uwagi na różnice w zakresie konsekwencji prawnych obu instytucji, dopuszczalnym jest zatem, w razie ustalenia, iż uchwała była wadliwa, stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części – por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2009 r., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II OSK 758/06 (LEX nr 320905), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07 (LEX nr 384291). Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 13b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych daje radzie gminy, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, uprawnienie do ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia stawek opłaty, opłat abonamentowych i sposobu pobierania opłat. Ustalenie strefy płatnego parkowania, stawek opłaty oraz sposobu ich pobierania następuje w drodze uchwały rady gminy. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o ustaleniu strefy płatnego parkowania jest uprzednie zaliczenie objętych uchwałą dróg do dróg publicznych, tylko bowiem terenów takich dróg dotyczy ustawa, a w konsekwencji jedynie takich dróg dotyczy ustawowe upoważnienie określone w przywołanym wyżej art. 13b ust. 3 ustawy. W konsekwencji Rada Miejska w B. uprawniona była do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania obejmując nią drogi publiczne. Jednakowoż uchwała z dnia [...]r. wskazując obszary objęte strefą ujęła wśród nich pl. [...] i pl. [...], które to place, jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...]r. stanowiącego odpowiedź na wystosowane przez Wojewodę [...] pytanie, nie stanowią dróg publicznych. Tym samym w całej rozciągłości podzielić należy stanowisko Wojewody [...], iż Rada Miasta w B. podejmując w dniu [...] r. uchwałę o ustaleniu strefy płatnego parkowania wydała ją z naruszeniem art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Obligowało to Sąd to uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części tj. w części dotyczącej objęcia strefą płatnego parkowania pl. [...]i pl. [...] W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymaniu wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.