II SA/Gl 866/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg J. H., K. P., K. K., J. P. i Z. B. na uchwałę Rady Miasta w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów położonych w P. objętych jednostką strukturalną o symbolu planu [...], stanowiących działki "1", "2", "3", "4", "5" mapa [...]; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 300,00 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta w P. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Następnie Rada Miasta uchwałą z dnia [...] r. [...] postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. Uchwała ta została zmieniona kolejną uchwałą tego organu z dnia [...] r. - w zakresie granic terenu, który podzielono na dwa obszary, z tym zastrzeżeniem, że obszar II opracowywany będzie jako drugi etap - po przeprowadzeniu zmiany studium. W dniu [...] r., po stwierdzeniu zgodności ze Studium przyjętym uchwałą z dnia [...] r., Rada Miasta w P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w obszarze pierwszym. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2006 r., Nr 79. Pismem z dnia [...] r. J. H. jako właścicielka działki nr "1", działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn zm.) wezwała Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezgodności uchwały w przedmiocie planu miejscowego z ustaleniami studium. W świetle uchwały z dnia [...] r. jej działka przeznaczona była pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW, zaś w uchwalonym planie miejscowym stanowi tereny rolne o symbolu B19RP, czym naruszono wymóg z art. 9, art. 15 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wezwanie zostało wniesione do organu w dniu [...] r. Tegoż samego dnia wezwania analogicznej treści wnieśli K. P. jako właściciel działki nr "2", K. K. jako właściciel działki nr "3", J. P. jako właścicielka działki nr "4". Analogicznej treści wezwanie wniósł także w dniu [...] r. Z. B. jako współwłaściciel działki nr "5" Na powyższe wezwania J. H., K. P., K. K. i J. P. udzielono odpowiedzi informującej o prowadzonych pracach nad harmonogramem opracowania planów zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na wezwanie wniesione przez Z. B. poinformowano stronę o uchwaleniu [...] r. ww. harmonogramu. Pismem z dnia [...] r., skorygowanym następnie w zakresie numeracji działki pismem procesowym z dnia [...] r., J. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta w P. z dnia [...] r. domagając się stwierdzenia jej niezgodności z prawem - w części dotyczącej jej działki oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła dotychczasową argumentację co do niezgodności uchwały w przedmiocie planu miejscowego dla jednostki o symbolu B19RP, w której położona jest jej parcela, z ustaleniami studium z dnia [...] r., w świetle postanowień którego, jak i poprzednio obowiązującego na tym terenie planu, obszar przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW. Skarżąca podniosła, że w tej sytuacji zaskarżona w części uchwała zapadła z naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako że studium uchwalone po dniu [...] r., zachowało moc prawną zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy. Taki stan rzeczy, a więc niemożliwość zabudowy działki, narusza zatem interes prawny właściciela, podlegający ochronie na gruncie art. 6 ust. 1 ustawy. Jednakże z uwagi na upływ 1 roku od podjęcia uchwały, skarżąca wnioskuje o stwierdzenie jej niezgodności z prawem - we wskazanej części, obejmującej jej działkę. Skarżąca podkreśliła także, że w analogicznej sprawie dotyczącej skargi na tę samą uchwałę w odniesieniu do działki nr "6", graniczącej z jej działką, zapadł już prawomocny wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 544/09. Skargi analogicznej treści wnieśli jednym pismem z dnia [...] r. K. P., K. K. i J. P., zaś pismem z dnia [...] r. Z. B. Zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału II z dnia 23 sierpnia 2010 r. i 29 listopada 2010 r. ww. sprawy zostały połączone celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W podnoszących analogiczne argumenty odpowiedziach na skargi Prezydent Miasta P. wniósł o ich oddalenie. Przyznał wprawdzie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone w [...] r. jako kierunek rozwoju przewidywało dla ww. terenów przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, wielorodzinną wraz z niezbędną infrastrukturą drogową i uzbrojeniem terenu wskazaną do realizacji przez Spółdzielnię "A" w P., natomiast w planie miejscowym tereny te mają przeznaczenie rolne jednak jego zdaniem nie doszło do zarzuconej niegodności planu z zapisami studium, albowiem w studium nie określa się czasu realizacji zamierzeń. Określając w planie przeznaczenie działek Gmina nie naruszyła natomiast dotychczasowego sposobu użytkowania i przeznaczenia terenu, stanowiącego grunty rolne klasy Illb lub IVa, IVb, bądź pastwiska trwałe klasy IV - VI, które to grunty są niezabudowane, użytkowane rolniczo lub odłogowane i dla których nie wydano uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę, przy czym na całym terenie brak jest dróg publicznych, jak również uzbrojenia technicznego. Gmina nie będąc w stanie zabezpieczyć środków na realizację zadań własnych, nie mogła przeznaczyć tego terenu pod zabudowę mieszkaniową co przewidziano w studium z roku [...]. Nadto Prezydent Miasta P. wskazał, że kolejną uchwałą z dnia [...] r. nr [...], dokonano zmiany studium, przeznaczając przedmiotowy teren pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, zaś organ nadzoru nie zakwestionował zaskarżonej uchwały, dokonując jej publikacji. Intencją Gminy nie było bowiem i nie jest docelowe przeznaczanie terenów pod uprawy rolne bez prawa zabudowy, a jedynie zmiana kierunku zagospodarowania tak by przeznaczyć przedmiotowe tereny pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Organ wskazał także podjęcie przez Radę Miasta w P. uchwały nr [...] z dnia [...] r., którą ustalono harmonogram prac planistycznych na lata 2010-2014. Przyjęty przez Radę harmonogram, uwzględniając zarówno wnioski właścicieli gruntów położonych na terenie P., jak i konieczność zabezpieczenia środków na realizację zadań własnych gminy, przewiduje dokonanie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru o powierzchni [...] ha obejmującego m.in. nieruchomości należące do skarżących na rok 2014 (jako etap II). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skargi musiały zostać uwzględnione albowiem zaskarżona uchwała Rady Miasta w P. w części odnoszącej się do działek skarżących dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie w tej części jej nieważności. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badając formalną dopuszczalność wniesionych skarg wskazać nadto należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skargi poprzedzone zostały wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skargi wniesione zostały przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane przez wszystkich skarżących, wszystkie skargi zostały bowiem poprzedzone stosownym wezwaniem i wszystkie wniesione zostały z zachowaniem ustawowego terminu. Rozważając z kolei legitymację skarżących do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżący jako właściciele bądź współwłaściciele nieruchomości, położonych w jednostce o symbolu B19RP, niewątpliwie są legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego - w zakresie, jakim dotyczy przeznaczenia ich działek. Z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, plan taki jest aktem prawa miejscowego. Jego ustalenia są wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 cyt. ustawy). Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zaś możliwość zagospodarowania terenów w sposób zamierzony przez podmioty mające tytuł prawny do gruntu. Dla oceny legitymacji czynnej bez znaczenia jest argumentacja, zaprezentowana w odpowiedzi na skargę co do obecnego wykorzystania działek skarżących, stanowiących grunty rolne, bądź pastwiska trwałe, które to nieruchomości są niezabudowane i do tej pory nie wydano dla nich pozwoleń na budowę, ani też decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopóki na tym terenie obowiązuje uchwała z dnia [...] r., nie jest prawnie dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, teren o symbolu B19RP stanowi bowiem tereny rolne bez prawa zabudowy rolniczej. W konsekwencji zaskarżona uchwala ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżących, co stwarza po ich stronie legitymację do kwestionowania jej zapisów zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji skargi podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Podkreślenia wymaga jednak w pierwszej kolejności, że skarga na uchwałę Rady Miasta w P. w przedmiocie planu miejscowego z dnia [...] r. była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd. Skarga dotyczyła wówczas położonych w sąsiedztwie działek należących do obecnych skarżących nieruchomości nr "6" i "7", także objętych jednostką strukturalną o symbolu planu B19RP. Z uwagi na stwierdzoną niezgodność części planu obejmującej ww. działki z uchwalonym w dniu [...] r. studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 544/09 tut. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w częściach dotyczących terenów objętych ww. jednostką strukturalną stanowiących działki o wskazanych wyżej numerach. Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że stwierdzając w uzasadnieniu przywołanego wyroku niezgodność fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. z uchwalonym w [...] r. studium uwarunkowań i uznając naruszenie to za naruszenie zasad planistycznych ówczesny skład orzekający orzekł jedynie w granicach interesu prawnego ówczesnych skarżących, nie dopatrując się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przywołany wyrok uzyskał przymiot prawomocności. Podkreślenia wymaga w nawiązaniu do powyższego, że skargi stanowiące przedmiot obecnej kontroli dotyczą tej samej uchwały Rady Miasta w P., tej samej jednostki strukturalnej [...] oraz tych samych ustaleń uchwały w sprawie studium i uchwały w sprawie planu miejscowego, różniąc się jedynie numerami działek. Obecny skład orzekający orzekł zatem w tym samym stanie prawnym i analogicznym stanie faktycznym. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, oraz udzielonych w odpowiedzi na skargę twierdzeń organu, w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, iż fakt opublikowania uchwały przez Wojewodę [...] w żadnej mierze nie przesądza o legalności aktu, a jedynie stanowi warunek wejścia w życie. Nadto badanie zgodności uchwały z prawem następuje zaś na podstawie stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie jej podjęcia. Stąd też nieistotnym jest, co podnosi organ, że w dniu [...] r. Rada Miasta w P. przystąpiła do zmiany studium, przyjętego uchwałą z dnia [...] r. Jak trafnie podnieśli skarżący, zapisy tego studium zachowały moc po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., co wynika z treści art. 87 ust. 1 tej ustawy. Ustalenia studium są zaś wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest wykonanie analizy dotyczącej m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 14 ust. 5 tej ustawy. W konsekwencji, sporządzenie projektu planu miejscowego następuje m.in. zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 tej ustawy). Wreszcie, zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z mocy art. 28 ust. 1 tej ustawy, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkuje zaś nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Kwestię zgodności zapisów planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami studium jako wiążącymi na etapie opracowania planu, należy zaś niewątpliwie zaliczyć właśnie do zasad planistycznych. Stąd też stwierdzenie przez sąd administracyjny takiego naruszenia obliguje do wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego w drodze stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, niezależnie od upływu czasu od daty podjęcia uchwały (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W niniejszej sprawie spełnione zostały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części po upływie roku od jej podjęcia z powodu naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki, stanowiące własność bądź w przypadku skarżącego Z. B. współwłasność skarżących, w planie miejscowym stanowią bowiem część terenu o symbolu B19RP - tereny rolne bez prawa zabudowy rolniczej. Jest zaś poza sporem, iż w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały teren ten objęty był postanowieniami studium, uchwalonego w [...] r., w świetle którego teren ten przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW. Okoliczność ta została zresztą w pełni przyznana przez organ Gminy w odpowiedziach na skargi. Chybiony jest pogląd Gminy, że zapisy studium mogą być zrealizowane w bliżej niesprecyzowanej przyszłości z uwagi na brak infrastruktury technicznej, której realizacja należy do zadań jednostki samorządu terytorialnego. Taki stan rzeczy bez zmian zapisów studium uniemożliwiał uchwalenie planu miejscowego, niezgodnego z przeznaczeniem terenu, określonego w studium. Stwierdzenie w treści zaskarżonej uchwały zgodności zapisów planu dla jednostki [...] z ustaleniami studium, przyjętego w [...] r. jest zaś obiektywnie nieprawdziwe z uwagi na diametralnie różne przeznaczenie terenu w obydwu aktach. Zgodność planu miejscowego z zapisami studium musi zaś istnieć w dacie podjęcia uchwały. Z tych też względów kwestionowana uchwała w zaskarżonym zakresie, obejmującym nieruchomości skarżących, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Mimo uwzględnienia skarg Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpisy sądowe w kwotach po 300,00 zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200 i 209 p.p.s.a..