II SA/Gl 881/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oddala skargę. Wnioskiem z dnia 18 marca 2021 r. J. T. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. o przyznanie od miesiąca kwietnia 2021 r. pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. Kierownik Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej (dalej: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 8 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c), art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm., w skrócie: "ustawa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a."), przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w okresie od 1 kwietnia do 31 maja 2021 r. w wysokości 100,- zł. miesięcznie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu i zgormadzonej dokumentacji ustalił, iż skarżący jest osobą samotnie gospodarującą a jego miesięczny dochód wynosi 740,32 zł., na który składają się zasiłek stały - 470,44 zł., dotacja do czynszu - 258,94 zł. + dodatek energetyczny - 10,94 zł. i nie przekracza podwyższonego kryterium dochodowego określonego w Uchwale Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Ponadto, jest osobą schorowaną i niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (art. 7 ust. 5 i 6 ustawy) oraz ma niski dochód (art. 7 ust. 1 ustawy), dlatego wzorem lat ubiegłych skarżącemu została przyznana wnioskowana pomoc. Dodatkowo, podał wysokość środków finansowych jakimi dysponuje na realizację zadań własnych z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych w roku 2021 oraz średnią roczną, jak też szacunkową liczbę klientów korzystających z tej formy pomocy. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wyraził niezadowolenie z treści podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, akcentując zbyt niską wysokość udzielonej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12.10.94 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jednolity Dz.U. 2021 r., poz.735), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu zacytowało treść art. 2, art. 3 i art. 39 ustawy oraz § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, oraz stwierdziło, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi (co wykazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji), a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Organy pomocy społecznej mają możliwość a nie obowiązek przyznania zasiłku celowego osobom, które zwróciły się ze stosownym wnioskiem. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym przypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie może też zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Pomimo szczupłych środków, na pomoc w formie zasiłków celowych, skarżącemu została udzielona pomoc na zakup żywności. Równocześnie z posiadanych przez organ dokumentów wynika, że skarżący korzysta z różnych form pomocy i jest otoczony stałą opieką. W osobistej skardze, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach i domagał się przyznania w wyższej wysokości niezbędnych do życia środków. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niedokonanie wszechstronnej oraz zgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego analizy całego, zebranego w sprawie, materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w zakresie istnienia przesłanek prawnych i faktycznych, umożliwiających przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w wysokości co najmniej 300,00 złotych miesięcznie, oraz naruszenie prawa materialnego, zwłaszcza art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przyznanie zasiłku w kwocie 100,00 złotych miesięcznie, zaspokoi w jakimkolwiek zakresie jego potrzeby żywieniowe oraz poprawi jego sytuację bytową. W uzasadnieniu skargi zauważył sukcesywne obniżanie wysokości przyznawanych mu zasiłków stałych i celowych, w sytuacji wzrostu cen zakupu produktów spożywczych, uznając tym samym za konieczne dokonanie waloryzacji przyznawanych mu świadczeń. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2022 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zbyt pobieżne rozpatrzenie sytuacji skarżącego, który jest osobą niepełnosprawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a." ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit .a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyznającą skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w okresie od 1 kwietnia do 31 maja 2021 r. w wysokości 100,- zł. miesięcznie. Podstawę materialną wydanych na rzecz skarżącego rozstrzygnięć stanowią przepisy przywołanej już wcześniej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy). Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M. P. z 2018 r. poz. 1007), realizowana jest trybie przewidzianym w przepisach ustawy i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 ustawy. W świetle tej regulacji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (por. art. 39 ust. 2 ustawy). Pozostaje to w spójności z treścią przepisów wspomnianej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., iż program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, a do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej. Przewidziane w ustawie prawo do zasiłku celowego oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem, oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie. Organ orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając osobistą sytuację osoby potrzebującej pomocy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1920/11). Rolą zasiłku celowego w systemie pomocy społecznej jest zaspokojenie potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc, która jest nazwana przez ustawodawcę niezbędną potrzebą bytową. Jak wynika z treści kontrolowanych decyzji przy określaniu wysokości udzielonej skarżącemu pomocy wzięto pod rozwagę jego sytuację życiową, a także możliwości finansowe organu oraz potrzeby innych osób wymagających wsparcia ze strony pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 201/17). Sąd przeprowadził kontrolę legalności podjętych w sprawie decyzji administracyjnych, w tak określonych granicach, oraz uznał, że rozstrzygając o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 u.p.s. wskazujący, że "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Sad wskazuje, że organ udziela systematycznie wsparcia skarżącemu, w miarę posiadanych środków, w tym w formie zasiłków celowych, zasiłku stałego, ponadto strona jest wspomagana poprzez wypłatę dodatków mieszkaniowych i energetycznych. Zważywszy na zakres tej pomocy, a także uwzględniając ograniczoność środków pozostających w dyspozycji organu, przyznanie zasiłku w kwocie 100 zł., a nie jak chciałby tego skarżący, w kwocie minimum 300 zł., nie posiada cech dowolności, a organy obu instancji, rozpatrując wniosek skarżącego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tym stanie sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego z urzędu wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu (złożony w trakcie rozprawy sądowej) w odrębnym postanowieniu rozstrzygnie referendarz sądowy (por. art. 258-261 i art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl