II SA/Gl 89/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 listopada 2022 r. nr IFIII.4131.1.73.2022 w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr XLVIII/839/2022 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 26 października 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowa Górnicza dla terenów położonych w rejonie ulic: Jamki, Podlesie, Myśliwska, Katowicka, Św. Jana Pawła II - etap I (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r., poz. 6953), zwanej dalej uchwałą, w części, tj. co do tekstu uchwały w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 5MN, 6PU, 8PU, 1KS i 21 ZN (pkt 1 lit. a rozstrzygnięcia nadzorczego) oraz § 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) uchwały (pkt 1 lit. b rozstrzygnięcia nadzorczego) oraz w zakresie rysunku planu w liniach rozgraniczających terenów: 5MN, 6PU, 8PU, 1KS i 21ZN (pkt 2 rozstrzygnięcia nadzorczego). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania miejscowego planu, albowiem nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu 5MN, terenów produkcyjno-usługowych o symbolach 6PU i 8PU, terenu parkingu o symbolu 1KS oraz terenu zieleni nieurządzonej, oznaczonego symbolem 21 ZN. Nadto, zgoda taka nie została przedstawiona w toku postępowania nadzorczego. Wojewoda zaznaczył również, że dla powyższych terenów przyjęto Plan Urządzenia Lasów dla gruntów Skarbu Państwa administrowanych przez A. S.A., na okres gospodarczy od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2027 r. Tereny te zostały także zakwalifikowane jako grunt leśny w Banku Danych o Lasach. Zatem zmiana przeznaczenia nieruchomości na cele nieleśne wymaga weryfikacji ich statusu nie tylko w ewidencji gruntów i budynków, lecz także przeanalizować należy czy tereny znajdują się w wydzieleniach leśnych według Banku Danych o Lasach oraz ustalić, dla których terenów sporządzono plan urządzenia lasu we własności Skarbu Państwa, bądź czy dla lasów prywatnych został sporządzony uproszczony plan urządzenia lasu. Organ nadzoru zaznaczył, że na konieczność aktualizacji ewidencji gruntów i budynków o ustalenia wynikające z planów urządzenia lasów wskazuje art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 672), zwanej dalej jako u.o.l. Nadto, w ocenie organu nadzorczego, nieaktualne zapisy w ewidencji nie mogą być przesłanką decydującą o braku ochrony gruntów leśnych. Zaznaczył też, że przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania przedmiotowych terenów nie można zaliczyć do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną. Wojewoda podkreślił przy tym, że planowane zagospodarowanie na tych terenach także nie może być uznawane za leśne, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409), zwanej dalej u.o.g.r., a w związku z tym przeznaczenie tych terenów, które znajdują się w granicach wydzielenia gruntów leśnych wymagało uzyskania zgody, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit.) c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej jako u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, co do jego części (pkt 1 lit. a oraz pkt 2), Gmina Dąbrowa Górnicza wniosła o jego uchylenie w tym zakresie, zarzucając przy tym naruszenie przepisów prawa, a to: 1. art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990), zwanej dalej jako p.g.i.k. oraz art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a to poprzez błędne uznanie, że wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne również w przypadku gdy w ewidencji gruntów i budynków grunty te nie są oznaczone jako użytki leśne (nie są oznaczone symbolem "Ls") oraz że treść zapisów w ewidencji gruntów i budynków co do przeznaczenia gruntów nie jest wiążąca dla organu planistycznego, jak i organ planistyczny przy ustalaniu przeznaczenia gruntów powinien kierować się innymi niż ewidencja gruntów i budynków dokumentami czy bazami danych, a w konsekwencji błędne uznanie, że organ planistyczny powinien był na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. wystąpić o zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne; 2. art. 21 p.g.i.k. poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że dla celów planistycznych dane w Banku Danych o Lasach prowadzonym na podstawie art. 13a ust. 1 pkt 3 u.o.l. posiadały pierwszeństwo przed danymi z ewidencji gruntów i budynków; 3. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559), zwanej dalej jako u.s.g., poprzez jego zastosowanie, a to poprzez stwierdzenie, że doszło do naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. poprzez brak wystąpienia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne, co w konsekwencji spowodowało błędne stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skarżąca gmina przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów, akcentując, że organ planistyczny jest związany klasyfikacją gruntów w ewidencji gruntów i budynków, a przepisy prawa nie zawierają żadnego odstępstwa. Zaznaczyła, że z żadnego przepisu nie wynika aby dla celów planistycznych Bank Danych o Lasach posiadał pierwszeństwo przed danymi z ewidencji gruntów i budynków. Nadto, procedura planistyczna nie przewiduje uzgadniania treści ewidencji gruntów i budynków. Strona skarżąca podniosła także, że uzyskania takiej zgody podjęła się w ramach innego wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego miejscowego planu innej części miasta. Zgody tej natomiast nie uzyskała od Ministra Klimatu i Środowiska, albowiem odmówił on wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że przedmiotowe grunty w ewidencji gruntów i budynków nie są oznaczone jako tereny leśne. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Przypomnieć przyjdzie na wstępie, iż zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jej przedmiotem jest przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowa Górnicza dla terenów położonych w rejonie ulic: Jamki, Podlesie, Myśliwska, Katowicka, Św. Jana Pawła II - etap I. Przystępując do oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego przypomnieć też wypadnie treść obowiązujących przepisów prawa, które w sprawie znajdują zastosowanie. I tak: na mocy art. 20 ust. 3a p.g.i.k. ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Nadto, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 p.g.i.k.). Na podstawie art. 20 u.o.l. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych (ust. 1) oraz w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (ust. 2). Z kolei na mocy art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego kolejno występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Grunty leśne, na podstawie art. 3 ust. 2 u.o.g.r., podlegają ochronie na zasadach wymienionych w tej regulacji. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby. Wskazać ponadto należy, że plan urządzenia lasu jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem. W ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Ewidencję taką prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Co więcej, dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny, niż las (por. wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1901/20; z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 4442/18; z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 28/21). W orzecznictwie zwraca się też uwagę, że plany urządzania lasów stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów, a przepis art. 20 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków (zob.: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 903/07). W świetle powyższego uznać przyjdzie, że przedmiotowe tereny stanowią grunty leśne będące własnością Skarbu Państwa. W tej sytuacji należało uzyskać stosowną zgodę na przeznaczenie ich na cele nieleśne, albowiem przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r. stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania i przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por.: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 548/19). Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele inne niż leśne (rolnicze) powoduje naruszenie procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny. Odnosząc się do wskazywanych przez skarżącą gminę innych postępowań w podobnych sprawach stwierdzić należy, że okolicznością przemawiającą za zaniechaniem obowiązku wystąpienia o zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne nie może być błąd lub nieaktualny zapis w ewidencji gruntów i budynków. Podsumowując, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że przepis art. 20 ust. 1 u.o.l., jako przepis szczególny w stosunku do przepisów p.g.i.k. oraz u.p.z.p. powoduje, że nawet w sytuacji niedokonania przez organ ewidencyjny aktualizacji ewidencji gruntów objętych planami urządzenia lasów, wymagana jest zgoda odpowiedniego organu administracji publicznej na przeznaczenie tych gruntów na cele nieleśne udzielana w trybie art. 7 u.o.g.r. W tej sytuacji brak wystąpienia przez Prezydenta Miasta o taką zgodę stanowił istotne naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. Naruszenie to, jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, uzasadniało stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części na zasadzie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada przepisom prawa, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl