II SA/Gl 907/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości gminne przejęte przez Skarb Państwa uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Miejska w B. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne, które stały się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa skrzyżowania ul. [...] (droga krajowa [...]) z ul. [...] (droga gminna) w B. ". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 23, poz. 136 z późn. zm.). Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. zawiadomił Radę Miejską w B. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności tejże uchwały jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...]. Wojewoda [...] w uzasadnieniu wskazał, że uchwała została wydana bez jakichkolwiek podstaw prawnych, ponieważ powoływany w niej art. 18 ust. 1 ustawy i samorządzie gminnym, będący ogólną normą kompetencyjną, nie może stanowić wyłącznej i jedynej podstawy do jej podjęcia. Uprawnienie to powinno wynikać dodatkowo z przepisów szczególnych, natomiast w przedmiotowej sprawie nie istnieje żadna norma szczególna pozwalająca radzie gminy stanowić o zrzeczeniu się przez gminę należnego jej odszkodowania. W szczególności, nie jest nią powoływany w uchwale przepis art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewoda podkreślił również, że Rada Miejska w B. wyrażając zgodę na zrzeczenie się przez Gminę B. należnego jej od Skarbu Państwa odszkodowania, zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), w istocie wyraziła zgodę na czynność niezgodną z prawem. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4f tej ustawy, za nieruchomości przyjęte pod drogi publiczne dotychczasowym właścicielom nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości ustalonej w decyzji właściwego organu, wydanej w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa skrzyżowania ul. C [...] (droga krajowa [...])z ul. [...] (droga gminna) w B. ". W związku z powyższą decyzją toczyły się postępowania odszkodowawcze zakończone ustaleniem odszkodowania od Skarbu Państwa na rzecz Gminy w łącznej wysokości [...] zł. Ustalone odszkodowanie stanowi dochód własny gminy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.). Wojewoda zwrócił uwagę, że dysponowanie takim dochodem może odbywać się tylko na podstawie konkretnej normy prawnej i to tylko w takim zakresie w jakim norma ta pozwala. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta B. występował jednocześnie zarówno jako organ reprezentujący wierzyciela – organ reprezentujący Gminę B. , jak i dłużnika – organ reprezentujący Skarb Państwa, jednak pomimo tak nietypowej sytuacji żaden przepis nie stanowił podstawy do zrzeczenia się odszkodowania. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina B. wniosła skargę do sądu administracyjnego. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] podjętym z up. Wojewody [...], uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] nr [...], w zakresie akapitu trzeciego uzasadnienia co do oznaczenia organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Wojewoda wskazał, że organem tym jest Prezydent Miasta B. ia, jako zarządca drogi krajowej w mieście na prawach powiatu, a nie jak poprzednio wskazano Skarb Państwa, czy też organ reprezentujący Skarb Państwa. Jako podstawę prawną aktu organ nadzoru powołał przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyjaśniając że konieczne jest zweryfikowanie uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia [...] r. z uwagi na jego niezgodność ze stanem faktycznym i prawnym. Z mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), obowiązki z niej wynikające wykonuje właściwy zarządca drogi, którym w świetle art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest Prezydent Miasta. Z kolei zgodnie z ustawą z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych , finansowane są z budżetów tych miast. Tym samym stan faktyczny i prawny wykazuje, że organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta B. – jako zarządca drogi krajowej w mieście na prawach powiatu. Stąd też mając na uwadze zasadę legalizmu, wynikającą z art. 7 konstytucji RP, organ nadzoru uznał za konieczne zweryfikowanie wydanego wcześniej rozstrzygnięcia. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Radzie Miejskiej w B. w dniu [...] r., który to organ gminy w dniu [...] r. podjął uchwałę w sprawie jej zaskarżenia, w oparciu o którą Gmina B. wniosła skargę do sądu administracyjnego w dniu [...] r., domagając się uchylenia aktu Wojewody jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 154 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Gminy, należy wykluczyć możliwość stosowania nadzwyczajnych trybów weryfikacji wobec rozstrzygnięć nadzorczych (vide: Gabriel Węgrzyn, Stwierdzenie nieważności jako środek nadzoru – zagadnienia procesowe) jako że organ nadzoru traci kompetencje do orzekania w sprawie z chwilą upływu 30-dniowego terminu. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane już po upływie tego terminu. Nadto, Gmina powołała się na dalej idące poglądy literatury, wykluczające możliwość ingerencji organu nadzoru w wydane rozstrzygnięcie (A. Matan, Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, bowiem sądy administracyjne w praktyce nie kwestionują uprawnień organu nadzoru do tego rodzaju autokontroli stosowanych środków nadzorczych. Dla poparcia stanowiska przywołano szereg orzeczeń. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 623/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...]. Rozpoznając skargę na akt organu nadzoru z dnia 30 kwietnia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podzielić należy stanowisko skarżącej Gminy, poparte przywołanymi poglądami literatury, że brak podstawy prawnej do wdrożenia w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego nadzwyczajnych trybów weryfikacji, przewidzianych w procedurze administracyjnej dla decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., bądź postanowień, o których mowa w art. 126 k.p.a. W szczególności, podstawy prawnej do weryfikacji aktu nadzoru nie stanowi przywołany w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi o kompetencji organu nadzoru do orzeczenia o nieważności uchwały organu gminy, sprzecznej z prawem, w terminie 30 dni od jej doręczenia. Zdaniem sądu administracyjnego, podstawy prawnej do działania organu nadzoru w celu weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie można też upatrywać w treści art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, przewidującego odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Akt organu nadzoru, podjęty w trybie art. 91 ust. 1 ustawy, nie stanowi bowiem decyzji administracyjnej, ani postanowienia jako rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 447/06, LEX nr 265705). Tymczasem nadzwyczajne tryby, uregulowane przepisami art. 145 – 163 k.p.a., dotyczą wyłącznie decyzji w rozumieniu kodeksu oraz postanowień w wymienionych w art. 126 k.p.a. przypadkach. Co więcej, wdrożenie takich nadzwyczajnych trybów postępowania nie jest dopuszczalne po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na akt wydany w postępowaniu zwyczajnym (rozpoznawczym). W takim bowiem przypadku jedną prawną możliwość weryfikacji aktu, będącego przedmiotem skargi, reguluje przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Z mocy tej regulacji, organ którego działanie zaskarżono, może w zakresie własnej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, stwierdzając równocześnie, czy jego działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Tryb autokontroli, wynikający z tej ustawy, nie dotyczy jedynie decyzji bądź postanowień, lecz także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Stąd też zakresem autokontroli w trybie art. 54 § 3 ustawy, mogą być w szczególności rozstrzygnięcia nadzorcze (vide: m.in. przywołane w odpowiedzi na skargę postanowienia tut. Sądu z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 344/12 i z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 341/10). Uwzględnienie skargi w całości przez organ, którego działanie zaskarżono, powoduje bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co skutkuje jego umorzeniem z mocy art. 161 § 1 pkt 3 ustawy. Jednak zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zapadło w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ nadzoru nie uwzględnił w całości skargi w sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 623/12, bowiem nie uchylił rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] r. nr [...], będącego przedmiotem skargi, lecz uchylił jedynie fragment uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Zaskarżony w niniejszej sprawie akt nadzorczy nie spowodował w takiej sytuacji umorzenia postępowania sądowego sprawie sygn. akt II SA/Gl 623/12 i pozostał bez wpływu na treść wydanego w tej sprawie wyroku Sądu z dnia 27 lipca 2012 r. Wskazać też przyjdzie, że przywołany przez organ nadzoru art. 7 Konstytucji RP, stanowi o działaniu organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Stąd też nawet gdyby przyjąć, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pozwala organowi nadzoru na weryfikację własnego aktu, to działanie takie z mocy tego przepisu jest ograniczone 30-dniowym terminem liczonym od doręczenia uchwały rady gminy. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło po upływie tego terminu, co z istoty pozbawiło organ nadzoru kompetencji w sprawie (art. 93 ust. 1 ustawy). Konsekwencją takiego stanu rzeczy była konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jako podjętego bez podstawy prawnej – z mocy art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten przewiduje, że uwzględnienie skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru następuje w drodze uchylenia tego aktu. Nadto, uwzględniając skargę sąd administracyjny zobligowany był do orzeczenia o niewykonalności zaskarżonego aktu w trybie art. 152 tej ustawy. Zdaniem składu orzekającego, przepis ten ma także zastosowanie w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbickiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, s. 543). Potrzebę zawarcia takiego orzeczenia w wyroku w przypadku uchylenia aktu nadzoru należy upatrywać w fakcie, że akt taki podlega wykonaniu w tym sensie, że z mocy art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem akt nadzoru wywołuje z mocy prawa określony skutek prawny jeszcze przed uzyskaniem waloru prawomocności, o którym mowa w art. 98 ust. 5 ustawy. W sytuacji uchylenia aktu nadzoru w wyniku uwzględnienia skargi na mocy nieprawomocnego wyroku, skutek wadliwego aktu nadzoru, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, nadal działałby do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie brak jest innej regulacji, która wykluczałaby wydanie orzeczenia o niewykonalności aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Stąd też konieczne jest uchylenie skutku wadliwego aktu nadzoru w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takim bowiem przypadku skutki wadliwej decyzji ostatecznej i aktu nadzoru są identyczne. Aczkolwiek w niniejszej sprawie zaskarżony akt nadzoru nie doprowadził do wstrzymania wykonania uchwały rady gminy, bowiem uchylono w nim fragment uzasadnienia własnego aktu, to jednak niezawarcie w sentencji wyroku uwzględniającego skargę orzeczenia w trybie art. 152 ustawy, doprowadziłoby do wątpliwości co do treści aktu nadzoru z dnia 1 marca 2012 r., który był już przedmiotem skargi, oddalonej na mocy wyroku tut. Sądu z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 623/12. Stąd też wydanie orzeczenia o niewykonalności zaskarżonego aktu nadzoru do czasu uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę, było konieczne w okolicznościach niniejszej sprawy. Odnosząc się zaś do wniosku Gminy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać przyjdzie, że postępowanie sądowe wolne jest od kosztów sądowych, zaś poniesienia innych wydatków, o których mowa w art. 205 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wykazano. mw