II SA/Gl 93/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]/[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta B. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej działając w oparciu o art. 154 Kpa uchylił z urzędu swoją decyzję z dnia [...] r. Nr [...] i udzielił pozwolenia na użytkowanie wiaty wraz z [...] przy istniejącym warsztacie [...] na parceli gruntowej nr A gm. kat. H. położonej w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 3625/01 stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta B. z dnia [...] r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ I instancji rozpatrując na skutek tego wyroku ponownie sprawę i będąc związany dokonaną w nim oceną prawną uznał, że brak było w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /w jego brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane < Dz.U. nr 80, poz. 718 >/ podstaw do udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wiaty wraz z [...] i decyzją z dnia [...] r. odmówił w oparciu o art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Po wydaniu tej decyzji Prezydent Miasta B. otrzymał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. pismo z dnia [...] 2003 r., w którym organ ten powiadomił go o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego budowy przedmiotowego obiektu. W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, że brak jest podstaw do wydania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki wybudowanej wiaty wraz z [...], a także stwierdził, że obiekt ten nie jest użytkowany. W tej sytuacji uznał, że należy zwrócić się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o ponowne rozważenie sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego obiektu oraz postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie w sprawie. W aktach sprawy znajdował się także nierozpatrzony wniosek pełnomocnika inwestora o ponowne rozpatrzenie tej kwestii. W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta uchylił swoją poprzednią decyzję i udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu podał on, że zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w przywołanym wyroku NSA o dalszym losie prawnym zrealizowanych robót budowlanych miał zdecydować organ nadzoru budowlanego, a skoro ten nie dopatrzył się w sprawie podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, a także sprzeciwu nie wniosły organy wymienione w art. 56 Prawa budowlanego /w ówczesnym brzmieniu/ należało orzec jak w sentencji decyzji. W odwołaniu od tej decyzji wniesionym do Wojewody [...] S. i M. S. zastępowani przez adwokata J. G. wnieśli o jej uchylenie i odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili oni rażące naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 i 58 ustawy Prawo budowlane wskazując, że organ udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu mimo, że został on wybudowany bez wymaganych decyzji: o pozwoleniu na budowę i o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto nie została przeprowadzona jego inwentaryzacja powykonawcza oraz sporządzona ekspertyza techniczna, a także nie upłynęło jeszcze pięć lat od jego wybudowania. Odwołanie to Zastępca Kierownika Oddziału Zamiejscowego w B. Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia [...] r. nr [...] przekazał do załatwienia według właściwości [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Jako podstawa prawna przekazania sprawy powołane zostały przepisy cytowanej już ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B.. W podstawie prawnej swojego orzeczenia organ ten wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu zaś podał, że w związku z wejściem w życie opisanej wyżej ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane sprawy związane z przyjmowaniem zawiadomień o zakończeniu budowy oraz z wydawaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przejęły organy nadzoru budowlanego. Odnośnie meritum rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że inwestor spełnił obowiązki wynikające z przepisów ustawy, a w szczególności uzyskał pozytywne opinie instytucji dopuszczających inwestycję do użytkowania. Przeprowadzona została także obowiązkowa kontrola przedmiotowego obiektu, z której sporządzony został protokół, zatem nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu jest wyłącznie inwestor. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik S. i M. S. adwokat J. G. wniósł o uchylenie opisanego wyżej orzeczenia i wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja ta rażąco narusza art. 59 ust. 5 w związku z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego, bowiem w sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie wybudowanego samowolnie obiektu. Ponadto skarżący powołali zapadłe w związku z budową przedmiotowej wiaty wraz z [...] wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, a to: - wyrok z dnia 7 października 2002 r. II SA/Ka 128/01, którym stwierdzono nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu; - wyrok z dnia 19 października 2001 r. II SA/Ka 267/00, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; - wyrok z dnia 23 stycznia 2002 r. II SA/Ka 925/00, którym uchylono decyzję SKO ponownie ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W związku z wniesioną skargą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznał sprawę i działając w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta B.. Na tę ostatnią decyzję J. K. zastępowany przez radcę prawnego B. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 6 października 2005 r. II SA/Gl 88/05 stwierdził jej nieważność. Sąd ten postanowieniem z dnia 10 października 2005 r. II SA/Ka 3335/03 zawiesił także postępowanie w sprawie ze skargi S. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., a następnie po uprawomocnieniu się wskazanego wyroku podjął je postanowieniem z dnia 13 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a./. Skarga musiała odnieść skutek. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i nie będąc związany stosownie do normy zawartej w art. 134 § 1 P.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną stwierdził bowiem, że jest ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a mianowicie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zauważyć też należy, że zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta B., która również była dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi, bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także podobnie jak decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem przepisów o właściwości organów. W pierwszym rzędzie przyjdzie wskazać, że w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie przywołana już wyżej ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, a zatem decyzja Prezydenta Miasta B. została wydana jeszcze pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, natomiast decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który orzekał w sprawie jako organ II instancji zapadła już w czasie obowiązywania znowelizowanych przywołaną ustawą przepisów Prawa budowlanego. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, który nie znajdował zastosowania w kontrolowanej sprawie. Tym samym należy uznać, że organ II instancji powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisach Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., co zasadniczo uczynił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, chociaż nie powołał on w podstawie prawnej swojej decyzji przywołanego art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej. Wytknąć jednak należy, że organ ten błędnie powołał w uzasadnieniu decyzji przepis art. 59 ust. 7 wprowadzony do Prawa budowlanego na mocy wskazanej ustawy zmieniającej, gdyż stosownie do przytoczonej wyżej reguły intertemporalnej przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w kontrolowanym postępowaniu. Z woli ustawodawcy w sposób odmienny niż wyżej opisany została rozwiązana kwestia właściwości organów, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej właściwość tę w zakresie dotyczącym załatwiania spraw, o których mowa w ust. 1 i 2 określa się na jej podstawie. Stosownie zaś do art. 1 pkt 62 ustawy zmieniającej do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji przeszły zadania i kompetencje o jakich mowa m.in. w art. 59 Prawa budowlanego. Zatem w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przed organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji /starostą czy prezydentem miasta na prawach powiatu/ i niezakończenia sprawy przed dniem 11 lipca 2003 r. organ ten był zobligowany na mocy art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej do przekazania sprawy do załatwienia właściwemu miejscowo powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego. Odmiennie sprawa przedstawiała się jednak w przypadku, gdy organ ten wydał przed dniem 11 lipca 2003 r. decyzję w przedmiocie na użytkowanie obiektu budowlanego, a po tej dacie pozostało do rozpatrzenia odwołanie od tej decyzji. Odwołanie takie winien był wtedy rozpoznać zgodnie z art. 127 § 2 Kpa organ wyższego stopnia w stosunku do organu administracji architektoniczno-budowlanej, którym z mocy art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego był wojewoda. Opisana zmiana przepisów dokonana analizowaną ustawą zmieniającą dotyczyła, bowiem jedynie właściwości organów I instancji i nie spowodowała przeniesienia kompetencji organu odwoławczego /por. w tej kwestii wyroki WSA w Gliwicach z dnia 27 lipca 2005 r. II SA/Ka 2883/03 i z dnia 24 sierpnia 2005 r. II SA/Ka 2820/03/. Wobec powyższego rozpoznanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez Prezydenta Miasta B. wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Ponadto stwierdzić należy, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, która była dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi. Decyzja Prezydenta Miasta B. została wydana, bowiem z rażącym naruszeniem art. 154 § 1 Kpa, który to przepis nie mógł znaleźć zastosowania w kontrolowanym postępowaniu. Zgodnie z art. 154 § 1 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jedną z koniecznych przesłanek zastosowania tego przepisu jest zatem okoliczność, że decyzja ta nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, co nie miało miejsca w kontrolowanym postępowaniu. Zmieniona bowiem decyzja bez wątpienia nakładała na inwestora obowiązek powstrzymania się od użytkowania wybudowanej wiaty wraz z [...], a także dawała uprawnienie właścicielom nieruchomości sąsiadującej z terenem tej inwestycji polegające na ograniczeniu zagrożenia szkodliwymi emisjami przenikającymi na teren ich posesji. Tym samym należy uznać, że decyzja taka nie mogła zostać zmieniona w opisanym trybie, co oznacza, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 Kpa/. Wskazać wreszcie trzeba, że organem właściwym do uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej stosownie do treści art. 154 § 1 Kpa /za wyjątkiem okoliczności wymienionej w § 3 tego artykułu/ jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję lub organ wyższego stopnia. Organem, który wydał decyzję dotychczasową będzie zatem na gruncie tego przepisu organ administracji publicznej pierwszej instancji, jeżeli strona nie wniosła skutecznie odwołania od takiej decyzji lub organ odwoławczy, który wydał decyzję w wyniku odwołania. Organem wyższego stopnia jest odpowiednio albo organ wyższego stopnia nad organem pierwszej instancji, albo organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym. W kontrolowanej sprawie Prezydent Miasta B. nie był więc uprawnionym do zmiany ostatecznej decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, bowiem ostateczną w tej sprawie decyzję nr [...] wydał w dniu [...] r. Wojewoda [...] . Wobec tego decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów, a zatem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.ps.a. w związku z art. 135 tej ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 1 Kpa należało także stwierdzić jej nieważność. W tym stanie rzeczy na mocy przywołanych wyżej przepisów Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na mocy art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Organ nadzoru budowlanego właściwy do rozpatrzenia wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy pozwolenia na użytkowanie wybudowanej wiaty wraz z [...] w pierwszym rzędzie winien rozważyć kwestię umorzenia postępowania. W obrocie prawnym nadal pozostaje bowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. odmawiająca udzielenia zgody na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Wskazać też trzeba, że skarga wniesiona na tę decyzję przez J. K. została cofnięta, a postępowanie w sprawie zostało umorzone postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1384/03.