II SA/Gl 964/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku D. G., "A" w P., reprezentowanego przez pełnomocnika, ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków usługowych produkcyjno-magazynowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zjazdami publicznymi i przyłączami mediów - zlokalizowanego w P. przy ulicy [...] - działka nr 1. Określono również szczegółowe wymagania dla inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. K. i L. K., zaskarżając ją w całości. Zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy pomimo faktu, że w toku postępowania nie została zweryfikowana i ustalona okoliczność, czy zakres uciążliwości planowanej budowy przekroczy, bądź też może przekroczyć teren działki nr 1, a ustalenie której to okoliczności było niezbędne do wydania prawidłowej decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo faktu, że wydając decyzję organ nie przeprowadził na obszarze analizowanym kompletnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo faktu, że nie zostały łącznie spełnione warunki umożliwiające wydanie tej decyzji, wymienione w ww. przepisie; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1), 2), 5), 7) oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi oraz prawa własności osób narażonych na bezpośrednie oddziaływanie planowanej inwestycji; Do odwołania załączono ekspertyzę techniczną dotyczącą analizy sporządzonej przez organ I instancji do decyzji nr [...] o warunkach zabudowy w zakresie jej prawidłowości oraz zgodności z obowiązującymi przepisami, sporządzoną przez dr inż. K. M. Wskazywała ona na brak kontynuacji funkcji zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że dla przedmiotowego terenu brak jest planu miejscowego, zatem realizacja projektowanego obiektu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W odpowiedzi na zarzuty stron podczas prowadzonego postępowania Inwestor załączył szczegółowe wyjaśnienia, z których wynika, że projektowana inwestycja polega na budowie obiektu usługowego (inżynieryjno-produkcyjnego) wraz z segmentem socjalno-administracyjno- biurowym, wdrożeniowym - zintegrowanym z produkcją. Produkcja polega na wytwarzaniu gotowych elementów za pomocą nowoczesnych numerycznych obrabiarek sterowanych komputerowo - CNC. W trakcie wytwarzania produktów nie będą wykorzystywane rozpuszczalniki organiczne ani inne składniki niebezpieczne pożarowo lub dla środowiska. Analizując funkcję obiektów istniejących w wyznaczonym obszarze analizowanym ustalono, iż w obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, budynek handlowo-usługowy, gospodarstwo ogrodnicze, zabudowania Kółka Rolniczego oraz zabudowa przemysłowa. Wobec tego trudno podzielić zarzuty odwołania, że w sąsiedztwie dominującą rolę pełnią domy jednorodzinne. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyli przez pełnomocnika B. K. i L. K., zaskarżając ją w całości. Zarzucili: I. naruszenie prawa lub interesu prawnego skarżących poprzez: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wraz z rozszerzeniem jej uzasadnienia przez SKO, podczas gdy procedura administracyjna nie nadaje organowi odwoławczemu takich uprawnień, zaś w obliczu stwierdzenia przez SKO istotnych wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji, właściwym było uchylenie jej lub stwierdzenie nieważności, a nie rozszerzanie jej uzasadnienia; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez: a) dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów i przyjęcie, że budynek produkcyjno-magazynowy (...) usytuowany został po przeciwnej stronie niż usytuowane są budynki mieszkalne, podczas gdy w rzeczywistości inwestycja ma zostać wybudowana po tej samej stronie drogi co budynki mieszkalne, w bezpośrednim ich sąsiedztwie, co wynika również jednoznacznie i bezpośrednio ze zgromadzonego materiału dowodowego, a co ma bezpośrednie przełożenie na ocenę przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy w kontekście lokalizacji inwestycji; b) niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego dowolną, a nie swobodną ocenę, polegającą na stwierdzeniu przez SKO, że organ I instancji dokonał pełnej i prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1)- 5) u.p.z.p., podczas gdy zarówno ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, jak i z prywatnej opinii biegłego załączonej do odwołania jednoznacznie wynika, iż przeprowadzona analiza obarczona była licznymi błędami, uchybieniami i brakami, dyskwalifikującymi ją jako podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy; c) dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na stwierdzeniu, że domy jednorodzinne nie pełnią przeważającej roli na analizowanym obszarze, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika wniosek wprost przeciwny; d) niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego dowolną, a nie swobodną ocenę, polegającą na stwierdzeniu przez SKO, że organ I instancji zweryfikował i ustalił okoliczności dotyczące zakresu uciążliwości planowanej budowy oraz potencjalnego przekroczenia zakresu tych uciążliwości poza teren działki nr 1, w tym na działkę skarżących, a ustalenie czego przez organ I instancji było kluczowe dla wydania prawidłowej decyzji, podczas gdy powyższa analiza dokonana przez organ I instancji była niekompletna i nie mogła stać się podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. obrazę art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez uznanie, że został spełniony warunek opisany we wskazanym przepisie, podczas gdy na działkach sąsiednich znajdują się co najwyżej budynek handlowo-usługowy oraz budynek przemysłowy, które z samej swojej natury nie pełnią podobnej roli co planowany budynek produkcyjno-magazynowy, a co za tym idzie, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podano m. in., że SKO wprost zauważa naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to jednocześnie nie jest uchybieniem marginalnym. Drugim uchybieniem, którego dopuścił się organ I instancji, a które następnie zostało powtórzone przez SKO, było niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego dowolna, a nie swobodna ocena. Niesłusznie Kolegium odmówiło słuszności prywatnej opinii biegłego przedstawionej przez skarżących, która wyczerpująco wylicza uchybienia. Rodzaj działalności przemysłowej realizowanej na działkach 2, 3, 4 oraz 5 różni się od działalności produkcyjno-magazynowej, którą planuje inwestor. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obok uciążliwości oraz następstw związanych z działalnością maszyn produkujących/obrabiających produkty oferowane przez oba przedsiębiorstwa, w przypadku planowanej inwestycji istnienie magazynu dodatkowo związane będzie z przejazdem ciężkich samochodów, wzmożonym ruchem na drodze, w tym prawdopodobnie także w godzinach wieczornych, nocnych i wczesno porannych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, aczkolwiek z przyczyn innych niż akcentowane w skardze. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W pierwszej kolejności należy jednak poczynić pewne ustalenia ogólne, dotyczące procesu inwestycyjnego. Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Musi co prawa uczynić to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych, leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego – może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego, bądź wzniesionego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego, przez przesłonięcie widoku, ograniczenie nasłonecznienia, aż po znaczący spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Oddziaływaniem takim mogą być również nadmierny hałas, wstrząsy, dymy, czy spaliny emitowane w czasie trwania procesu budowlanego lub w czasie eksploatacji obiektu. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, pamiętając wszakże, iż prawo zabudowy terenu, jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie wg art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu ze wskazanymi tam organami. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Istotny jest także art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wg którego decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie tymczasem projekt decyzji przedłożony do uzgodnień nie zawierał żadnych szczegółowych informacji dotyczących inwestycji, ograniczając się do wskazania, że chodzi o zabudowę produkcyjną, usługową i magazynową. Projekt ten datowany jest na 17 sierpnia 2016 r., a pismem z dnia 9 września 2016 r. organ I instancji dopiero zwrócił się do pełnomocnika inwestora o "sprecyzowanie funkcji jaką pełnić będą ww. budynki (tj. zakresu i rodzaju usług, skali produkcji, środków produkcji [...], procesu produkcyjnego oraz asortymentu i rodzaju produktów magazynowych) oraz podanie danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi." Są to te wymagania, które winny być już określone we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), który wszczyna postępowanie, określa jego przedmiot i wiąże organ. Uzgodnień dokonywano zatem na etapie, kiedy nie było jeszcze sprecyzowane, z jaką inwestycją i o jakiej skali organy mają do czynienia. Tymczasem np. z postanowienia nr [...] Marszałka Województwa [...] dotyczącego uzgodnienia inwestycji wprost wynika, że Marszałek rozpatrywał tu wniosek Wójta Gminy G. z datą wpływu do Marszałka 25 sierpnia 2016 r., czyli z datą wcześniejszą niż ww. pismo z 9 września 2016 r. o doprecyzowanie wniosku Inwestora. To samo dotyczy uzgodnienia dokonanego przez Dyrektora Urzędu Górniczego w G. i Zarząd Powiatu [...]. Odpowiedź ze strony Inwestora na wątpliwości organu wpłynęła do Urzędu dopiero 14 października 2016 r. Zgodnie z orzecznictwem, które tut. Sąd podziela, "Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. (...) Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy." (wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Gd 853/13). Co więcej, "Podstawą uzgodnienia jest (...) projekt całej decyzji, a nie tylko jakiejś jej części, (...) Skoro więc obligatoryjnymi częściami decyzji są załączniki do tej decyzji, przesłanie takiej decyzji (czy jej projektu) bez załączników jest równoznaczne z brakiem przesłania decyzji (czy jej projektu) w ogóle. (...) niezbędne jest przedstawienie organowi uzgadniającemu pełnej projektowanej treści decyzji. Również strony muszą wiedzieć, co było przedmiotem uzgodnienia." (wyrok WSA w Krakowie z 11 lutego 2008 r., sygn. II SA/Kr 748/07). Zatem, "Projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym (...) wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część." (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06, por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 125/11). Skutek jest taki, że "Dokonanie uzgodnienia w sytuacji, gdy projekt decyzji nie posiada elementów wymaganych obowiązującymi przepisami (...) prowadzi do wniosku, iż organ (...) nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy." (wyrok WSA w Opolu z 5 lutego 2008 r., sygn. II SA/Op 589/07). Dotyczy to zarówno organu uzgadniającego, jak i – w konsekwencji – wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Analiza funkcji i cech, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji, również ma datę późniejszą niż dokonane uzgodnienia (19 kwietnia 2017 r.). Wyżej wskazane blankietowe uzgadnianie inwestycji nie może być więc zaakceptowane, a projekt decyzji w formie ostatecznej nie został uzgodniony. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa oraz produkcyjna. Nie musi to być działalność produkcyjna identyczna z tą, która ma być prowadzona. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić." (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14). Należy także wziąć pod uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest doprecyzowywany przez art. 144 k.c.). Przepisy kodeksu cywilnego nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Na marginesie można dodać, mimo że organy nie dopuściły się w tym zakresie uchybienia, że wymagane przez przepisy parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą, choć powinny być w pewien sposób doprecyzowane. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, orzecznictwo dopuszcza określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, bądź użycie określenia "około" (np. wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. II OSK 91/15; wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Łd 917/13). Wszystkie uchybienia wskazanym wcześniej przepisom postępowania, w tym dodatkowo art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy przeprowadzić prawidłową procedurę uzgodnień i dokonać wszechstronnej analizy materiału dowodowego, dając temu wyraz w treści uzasadnień, które powinny uwzględniać ustalony prawidłowo stan faktyczny i prawny. Samego rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to braki w ustaleniach faktycznych, jako że prawidłowe przeprowadzenie czynności uzgodnieniowych może doprowadzić np. do konieczności modyfikacji treści decyzji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.