II SA/Gl 966/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. [...] w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w kwestii wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy terenu położonego przy ul. [...] w C. dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W skardze z dnia 19 września 2017 r. oraz w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 18 grudnia 2017 r. obok zarzutów kwestionujących zaskarżoną decyzję zawarty został wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z konstrukcji art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że wstrzymanie może dotyczyć tylko takiego aktu administracyjnego, który nadaje się do wykonania i podlega wykonaniu. Nie każdy bowiem akt lub czynność może podlegać wstrzymaniu wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i n.). Zauważyć należy, że w literaturze przedmiotu panuje zgodność, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jed. Dz. U z 2017 r., poz. 1073 ) ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. W ślad za orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienia z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 412/13 oraz z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 399/13, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), uznać należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania. Przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, to znaczy, że z punktu widzenia zagospodarowania terenu stwierdza istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Określa podstawowe parametry, dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które poprzedzają wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter "promesy" uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę, na terenie w niej wskazanym. Nie jest zatem aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji. Okoliczność, że decyzja ta jest elementem procesu budowlanego pozostaje bez znaczenia dla faktu, że samodzielnie nie uprawnia ona do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Ewentualne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody, można rozpatrywać dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, po uzyskaniu przez stronę decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest natomiast odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym stronom przysługują odrębne środki prawne, w tym prawo wniesienia odwołania, skargi do sądu administracyjnego, a także wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wydanie przez organ administracji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi dla strony obowiązku określonego działania, zaniechania lub nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów. Z tego powodu decyzja ta nie nadaje się do wykonania i jako taka nie może stanowić dla strony skarżącej źródła niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a. Dodatkowo należy podkreślić, że zarówno skarżący jak i jego pełnomocnik nie uprawdopodobnili w żaden sposób, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje nieodwracalne skutki, jak również tego, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. W świetle przytoczonych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.