II SA/Gl 976/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. I. i W. I. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 15 maja 2012 r. Z. I. i W. I. zwrócili się do PINB w J. o wszczęcie postępowania w sprawie bezprawnie użytkowanego przez J. S. obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb J. przy ul. [...] w J. Wskazali na fakt swego uczestniczenia w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu budowlanego, domagając się wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego jego użytkowania, pomimo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. PINB w J. powiadomił J. S. o planowanej na dzień 11 lipca 2012 r. kontroli w sprawie użytkowania obiektu budowlanego, a następnie w wyznaczonym dniu przeprowadził kontrolę wskazanego obiektu budowlanego, z której sporządził protokół, dołączony do akt sprawy. Z protokołu wynika, że podczas kontroli "stwierdzono, iż obiekt nie jest użytkowany w części warsztatu, boksy garażowe są puste, brak pracowników, brak narzędzi i urządzeń warsztatowych, bramy wjazdowe są pozamykane. Na placu przed warsztatem brak samochodów, komora lakiernicza pusta". Do akt sprawy dołączono dokumentację zdjęciową, potwierdzającą zastany stan faktyczny. Na tej podstawie, postanowieniem z dnia [...] r. PINB w J. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie bezprawnie użytkowanego obiektu budowlanego położonego w J.. W podstawie prawnej przywołany został art. 61a oraz art. 123 kpa. Z. I. i W. I. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. Żalący nie zgodzili się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że przeprowadzona kontrola nie potwierdziła użytkowania obiektu, popierając swoje twierdzenia materiałem zdjęciowym oraz dołączając kserokopie protokołów z postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w J. na okoliczność prowadzenia działalności w warsztacie i naprawiania w nim samochodów. Rozpoznając wniesione zażalenie [...]WINB w K. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ zażaleniowy przedstawił cały przebieg postępowania dotyczącego przedmiotowego obiektu. Organ wskazał następnie, że podstawą rozstrzygnięcia I instancji był przepis art. 61a § 1 kpa, a organ powiatowy w sposób prawidłowy ocenić miał brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku, gdyż decyzja z dnia [...] r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń warsztatu pozostaje nadal w obrocie prawnym. Dodatkowo, przeprowadzona w wyniku interwencji składających zażalenie kontrola, nie wykazała, by budynek ten był użytkowany przez inwestora. Podkreślono też, że zgodnie z treścią art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej "uPb") przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Dodatkowo organ wojewódzki podniósł, że składający zażalenie nie są inwestorami, a zatem nie mają legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym kary z tytułu nielegalnego użytkowania, a zatem nie mając legitymacji procesowej, nie mają także prawa do żądania wszczęcia omawianego postępowania. W skardze do WSA w Gliwicach Z. I. i W. I. wskazali, że z racji wcześniej prowadzonych postępowań w tej sprawie przyznano im prawo stron postępowania, stąd też powołanie się na przepis art. 61a § 1 kpa bez właściwego i przekonującego uzasadnienia jest tylko arbitralnym rozstrzygnięciem naruszającym przepis art. 7, a także art. 6, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Wskazali, że w toku postępowania decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. została ostatecznie uchylona, a zatem brak w obiegu prawnym pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Twierdzenia organu odwoławczego w tym zakresie są błędne i mylące. Skoro więc inwestor nie posiada pozwolenia na użytkowanie, a mimo to wykorzystuje ten obiekt do prowadzenia działalności gospodarczej, to nie można powiedzieć, iż brak jest podstaw dla stwierdzenia naruszenia art. 55 uPb. Dla poparcia stanowiska skarżący dołączyli opinie sądowe, wydane w toku procesu cywilnego i powołali się na wydane wyroki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając w głównej mierze argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, dodając, że przed powiatowym organem nadzoru budowlanego prowadzone jest obecnie w stosunku do przedmiotowego obiektu postępowanie dotyczące zatwierdzania projektu budowlanego zamiennego. Następnie skarżący w piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2013 r. uzupełniając skargę, powołali się na fakt uznania ich za stronę w innych postępowaniach, dotyczących obiektu na działce nr [...]. Do pisma dołączyli kserokopię decyzji SKO w K. z dnia [...] r. nr [...]. Na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie skargi, zwracając uwagę, że w sprawie podejmowano czynności faktyczne, które prowadził organ przed formalnym wszczęciem postępowania. W tej sytuacji organ mógł co najwyżej umorzyć postępowanie, a nie odmówić jego wszczęcia. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. J. S. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżących. Dodał nadto, że w sprawie obok braku interesu skarżących zaistniały jeszcze inne przyczyny wydania postanowienia na podstawie art. 61a kpa, a to z uwagi, że obecnie działka skarżących nie graniczy z działką uczestnika postępowania. Wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1354/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o uchyleniu postanowień odmownych organów obu instancji. Uwzględniając skargę Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Sąd wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61a kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kodeksu, czyli żądanie wszczęcia postępowania - zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego - merytorycznego, które kończy się rozstrzygnięciem żądania strony co do istoty sprawy, przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich - jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak w wymienionym przepisie skonkretyzowane. Nie może być jednak w tym zakresie wątpliwości, że mieścić się tu powinny sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka sytuacja jednak w przedmiotowej sprawie w ocenie sądu a quo nie wystąpiła. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że choć formalnie organ nie wszczął postępowania (brak w aktach zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie), to faktycznie postępowanie to organ pierwszej instancji wszczął poprzez wykonane w sprawie czynności, w tym m. in. przeprowadzenie w dniu 11 lipca 2012 r. kontroli wskazanego obiektu budowlanego, położonego w J. przy ul. [...]. Z kontroli tej sporządzono protokół, poparto go dokumentacją zdjęciową i dołączono do akt sprawy. W protokole tym po przeprowadzonych oględzinach organ poczynił ustalenia i stwierdził brak śladów użytkowania obiektu. Sąd wojewódzki uznał, że organ wykonał określone czynności w ramach postępowania administracyjnego, poza tym poczynione w ten sposób ustalenia wykorzystane zostały w uzasadnieniu wydanego w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie sposób, zdaniem WSA w Gliwicach w takich okolicznościach uznać, by organ nie prowadził w sprawie postępowania i stąd też wydane postanowienie o odmowie wszczęcia prowadzonego przecież postępowania oceniono jako wadliwe. Wskazano, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniające nie powinny mieć miejsca przed formalnym wszczęciem postępowania, a skoro już organ je przeprowadził i poprzez fakty dokonane wszczął postępowanie, to stwierdzając podstawy wymienione w przywołanym art. 61a kpa mógł je co najwyżej umorzyć. Odnosząc się do przesłanki podmiotowej wymienionej w tym przepisie i przywołanej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, sąd I instancji zaznaczył, że gdy ustalenie interesu prawnego danego podmiotu wymaga podjęcia czynności w tym względzie, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania. W sprawie nie można jednoznacznie bez zbadania całości akt, w tym przy uwzględnieniu wydanych już w sprawie rozstrzygnięć (wyroków WSA w Gliwicach), ocenić czy skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania. W tym aspekcie przywołano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, gdzie stwierdzono, że "wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący (...) ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. (...)". Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie jest to o tyle istotne, że wskutek wcześniejszych wyroków WSA w Gliwicach, pomimo zmiany przepisów uPb w zakresie przymiotu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, sąd ten uznał legitymację skarżących do udziału w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wprawdzie w obecnym postępowaniu skarżący domagają się wszczęcia innego postępowania - w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, nie przesądzając czy skarżący mogą być stroną takiego postępowania, trzeba zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że ustalenie interesu prawnego skarżących wymaga podjęcia konkretnych czynności, które muszą być przeprowadzone w toku postępowania, a dopiero w przypadku negatywnego wyniku takiego działania organu postępowanie powinno być zakończone decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Sąd stwierdził w konsekwencji, że zarówno postanowienie organu pierwszej instancji, jak również utrzymujące je w mocy postanowienie organu zażaleniowego naruszają obowiązujące przepisy i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. W konkluzji uznano podjęte w sprawie postanowienia za wydane z naruszeniem art. 61a, a także art. 138 § 1 w związku z art. 144 kpa, a naruszenia te w ocenie sądu wojewódzkiego miały wpływ na wynik sprawy. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej, wniesionej przez organ odwoławczy, wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2704/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowiska sądu wojewódzkiego w realiach przedmiotowej sprawy nie sposób podzielić. Skarżący kasacyjnie organ trafnie zarzucał naruszenie przepisu art. 61a kpa podnosząc przy tym pominięcie przez ten sąd stanowiska odnośnie przymiotu stron u Z. I. i W. I. w postępowaniu dotyczącym nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, które wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2011 r., II OSK 1375/10. W wyroku tym dotyczącym bezczynności odnośnie samowolnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego i wymierzenia z tego tytułu kary Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył, aby przymiot strony w takim postępowaniu przysługiwał właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. "Niezadowolony z zachowania inwestora sąsiad uznający, iż inwestor dopuszcza się samowoli użytkowej, może inicjować postępowanie przed właściwym organem nadzoru budowlanego, ale nie jako strona, lecz informator, powiadamiający o okolicznościach, które stanowią dla organu impuls do podjęcia postępowania z urzędu" (z uzasadnienia wyroku II OSK 1375/10). W konkluzji ¡powyższego wyroku wprost wskazano, że w obecnym stanie prawnym (tj. obowiązującym w chwili wydawania cyt. wyroku, jak również w dacie podejmowania kontrolowanych postanowień organów nadzoru budowlanego) odpowiednią reakcją organu pierwszej instancji byłoby wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nie mającego w sprawie legitymacji procesowej. WSA w Gliwicach nietrafnie zatem wywodził, że bez zbadania całości akt sprawy, w tym wyroków tego sądu, nie sposób ocenić legitymacji procesowej Z. I. i W. I. dla zasadności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli użytkowej obiektu budowlanego, nie należącego do skarżących. Biorąc pod uwagę fakt, że wyrokiem II OSK 1375/10 przesądzono brak legitymacji skarżących w tej kwestii, nie można zatem zgodzić się z wywodem, sądu a quo, że nie zachodziły przyczyny ujęte jako podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 61a § 1 kpa wynika, że odmowa wszczęcia postępowania może być skutkiem wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną. Ta z kolei okoliczność może mieć swoje źródło w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Nietrafnie sąd I instancji dla wzmocnienia swej argumentacji odnośnie stadium, w którym dopuszczalne jest wywodzenie odnośnie posiadania legitymacji procesowej strony powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2011 r., II OSK 147/10. Nie zwrócono uwagi, że wyrok ten dotyczył odmiennego stanu prawnego, skoro kontroli w powyższej sprawie podlegała decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, podejmowana na podstawie uchylonego przepisu art. 157 § 3 kpa. Stanowisko [...]WINB wyrażone w postanowieniu wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa zasadzało się na przyjęciu, że skarżącym nie przysługiwał przymiot stron postępowania, zatem trafne i w zgodzie z dyspozycją art. 61a § 1 kpa było postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania. WSA w Gliwicach nie dostrzegając, że o tym statusie przesądzono w wyroku II OSK 1375/10, wadliwie uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy polecono zatem uwzględnienie oceny prawnej, wyrażonej przez NSA w niniejszej sprawie, a w szczególności stanowiska zawartego w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1375/10. Z kolei skarżący W. I. w kolejnym piśmie z dnia 9 listopada 2015 r., podtrzymując skargę, wniósł o przeprowadzenie dowodu z dołączonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. dla ustalenia faktu bezskutecznego podejmowania prób wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB w J. z dnia [...] r. o odmowie pozwolenia na użytkowanie spornej części obiektu. Skarżący podniósł, że przepis art. 61a § 1 kpa, wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, stąd też na tym etapie postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik uczestnika postępowania J. S. wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd któremu sprawa została przekazana w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tymczasem w motywach przywołanego wyżej wyroku NSA w sprawie II OSK 2704/13, uchylającego poprzedni wyrok tut. Sądu o uwzględnieniu skargi i uchyleniu postanowień organów obydwu instancji, przesądzono brak potrzeby dalszego badania okoliczności sprawy z uwagi na treść wyroku w sprawie II OSK 1375/10, wyrażającego jednoznaczne stanowisko co do braku legitymacji skarżących do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie bezprawnego użytkowania spornego obiektu budowlanego, zlokalizowanego na sąsiedniej działce. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z przepisu art. 61a § 1 kpa, wynika iż odmowa wszczęcia postępowania może być skutkiem wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną, a ta okoliczność może mieć źródło w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy brak także podstaw do przyjęcia, że brak takiego interesu mógłby prowadzić wyłącznie do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wobec oceny prawnej, wyrażonej przez NSA, skład orzekający stwierdził zatem, że pomimo przeprowadzenia przez PINB kontroli w dniu 11 lipca 2012 r. i oparcia postanowienia tego organu o wynik tej kontroli, który zdaniem organu I instancji nie dawał podstaw do wszczęcia postępowania, zaś organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie odmowne, podzielił ustalenia faktyczne i dodatkowo wskazał na brak legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania przez żalących się, ich skarga nie mogła odnieść skutku. Przepis art. 61a § 1 kpa zawiera bowiem dwie odrębne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, a mianowicie podmiotowe i przedmiotowe. Przesłanki te nie muszą występować łącznie. Zatem już stwierdzenie wystąpienia jednej z nich obliguje organ administracji do wydania postanowienia odmownego w trybie art. 61a § 1 kpa. Skoro zaś przesądzono prawomocnym wyrokiem, mającym walor wiążący w niniejszej sprawie brak przymiotu strony skarżących jako osób domagających się od organu wszczęcia postępowania, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa – art. 61a § 1 kpa. W tym stanie rzeczy zbędne było badanie wystąpienia kolejnej przesłanki odmownej, a skład orzekający nie był władny do oceny zasadności stanowiska organów obydwu instancji, że kontrola nie wykazała użytkowania spornego obiektu w tej części, co do której nie legitymuje się on pozwoleniem na użytkowanie w wyniku wydania przywołanej przez skarżących decyzji PINB z [...] r. Odnosząc się do stanowiska skarżącego W. I., zawartego w piśmie z dnia 9 listopada 2015 r. wyjaśnić przyjdzie, że z mocy art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi możliwe jest jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź uchybienia przez organy administracji reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, a wreszcie w razie stwierdzenia przesłanek nieważności aktu. Tymczasem zbadanie prawdziwości stanowiska organów co do wyniku kontroli z dnia 11 lipca 2012 r., a mianowicie faktu, czy sporny obiekt nie był użytkowany w tej części, w jakiej inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na użytkowanie, nie może mieć żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Z braku legitymacji skarżących, w każdym wypadku spełnione zostały bowiem ustawowe przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na ich żądanie. Wydanie zaskarżonego postanowienia nie stoi zatem na przeszkodzie wdrożeniu kolejnego postępowania z urzędu lub na żądanie prokuratora jako podmiotu uprawnionego do działań w obronie obiektywnie pojętego interesu społecznego. Z tych też względów zbędne było przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodu z decyzji i opinii sądowych, przywołanych w skardze i kolejnych pismach (art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nie stwierdzając zatem naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 tej ustawy, a w szczególności art. 61a § 1 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 190 zd. 1 ustawy. sw