II SA/Gl 977/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych, tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpoznaniu wniosku J. S. z dnia [...] r. Prezydent K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., zwanej dalej ustawą z dnia 13.10.1998 r.) art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) ustalił i przyznał J. S. odszkodowanie w kwocie [...] zł za utratę własności nieruchomości położonej w K. stanowiącej działkę nr [...] karta mapy [...] obręb L. o pow. [...] m2, która stała się z mocy prawa własnością Miasta K. jako grunt trwale zajęty pod gminną drogę publiczną – ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie własności tej działki z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto K. jako trwale zajętej pod gminną drogę publiczną – ul. [...]. Według księgi wieczystej KW nr [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. nieruchomość ta stanowiła na dzień [...] r. własność I M. Aktem notarialnym z dnia [...] r. jej własność została przeniesiona na J. S. Odszkodowanie zostało ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości w kwocie wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W odwołaniu od tej decyzji J. S. zakwestionowała wysokość ustalonego i przyznanego jej odszkodowania, które jej zdaniem zostało zaniżone i nie odpowiada cenom rynkowym gruntów oferowanych przy sprzedaży na terenie K. Powołując się na dane uzyskane za pośrednictwem internetu podała, że średnia cena gruntu w K. wynosi około [...] zł za 1 m2. W konsekwencji zaproponowała odszkodowanie w wysokości po [...] zł za 1 m2. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 kpa w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. oraz art. 118 ust. 1 i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchylił omówioną wyżej decyzję Prezydenta K. w całości i umorzył postępowanie I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podał, że zgodnie z treścią art. 74 ustawy z dnia 13.10.1998 r. odszkodowanie za nieruchomości zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., według zasad i trybu określonych w przepisach rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie wypłaca się na rzecz osób, których pozbawiono prawa własności, w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a więc na rzecz podmiotów, które utraciły prawo własności nieruchomości w związku z nabyciem go z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. przez określony podmiot publicznoprawny. Odszkodowanie wiąże się zatem nierozerwalnie z aktem wywłaszczenia. W tej sytuacji podstawy roszczenia o odszkodowanie nie mogą stanowić czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Nie stanowią one bowiem źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, którym musi się legitymować strona postępowania administracyjnego. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że inny podmiot nie posiada legitymacji do występowania z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skutkuje to umorzeniem postępowania wszczętego na wniosek takiego podmiotu – jako bezprzedmiotowego zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa. Wydanie w takiej sytuacji decyzji merytorycznej skierowanej do podmiotu nie będącego stroną stanowi podstawę nieważności wymienioną w art. 139 kpa. Stanowi też rażące naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Daje to podstawę zgodnie z treścią art. 139 kpa do wydania orzeczenia na niekorzyść odwołującej się strony. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody J. S. działając przez swojego pełnomocnika wniosła o jej uchylenie i ustalenie odszkodowania w kwocie [...] zł względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. przez jego błędną wykładnię, naruszeniem treści art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, 7, 8 i 139 kpa. Uzasadniając żądania skargi i jej zarzuty podniosła, że aktem notarialnym z dnia [...] r. nabyła nieruchomość o powierzchni [...] m2 zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów i treścią prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej. W księdze tej nie istniał przy tym żaden zapis, że część tej nieruchomości jest zajęta pod drogę publiczną czy też, że toczy się jakiekolwiek postępowanie, którego przedmiotem byłaby część tej nieruchomości. Nabywając nieruchomość skarżącą chronił zatem przepis art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zmiana wpisu w księdze przez ujawnienie faktu podziału nabytej przez nią nieruchomości m.in. na działkę nr [...] zajętą pod drogę nastąpiła dopiero [...] r. Skoro według treści księgi wieczystej skarżąca nabyła własność również tej części działki, która została zajęta pod drogę publiczną, to jej należy się odszkodowanie a nie poprzedniej właścicielce, która nieruchomość sprzedała i która w ustawowym terminie nie złożyła wniosku o wypłatę odszkodowania. Zarzucono nadto, że zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej a jedynie w interesie społecznym. Doszło też do ewidentnego naruszenia wynikającego z art. 139 kpa zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Nie można uznać bowiem za słuszne stanowiska organu odwoławczego, że decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podtrzymany został nadto zarzut z odwołania, że przyznane przez organ I instancji odszkodowanie było zaniżone, gdyż nie uwzględniało realnych cen tego rodzaju nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie mogła albowiem zasadny jest zdaniem Sądu zarzut skargi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem treści art. 139 kpa. W pozostałym zakresie zarzuty skargi nie zasługują zaś na uwzględnienie. W świetle treści art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. nie może ulegać wątpliwości, że przewidziane tym przepisem odszkodowanie jest ściśle związane z utratą prawa własności i stanowi rekompensatę za przejęcie w tym trybie nieruchomości przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. W konsekwencji przeważył i ukształtował się w orzecznictwie pogląd (zobacz np. wyroki NSA: z 10 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1981/06 i z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 676/07), że uprawnionym do odszkodowania jest właściciel nieruchomości (zajętej pod drogę publiczną) na dzień 31 grudnia 1998 r., gdyż to on utracił własność tej nieruchomości. Należy bowiem zważyć, że utrata ta nastąpiła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. W tym względzie ostateczna decyzja Wojewody o której mowa w art. 73 ust. 4 omawianej ustawy, a która odnośnie spornej nieruchomości została wydana już w toku zakończonej zaskarżoną decyzją sprawy o odszkodowanie, bo dopiero [...] r., ma charakter jedynie deklaratoryjny i dowodowy potwierdzający przejście prawa własności z dniem 31 stycznia 1999 r. Wobec tego nie mógł odnieść skutku zarzut skargi objęcia działki zajętej pod drogę publiczną aktem notarialnym z dnia [...] r., którym skarżąca nabyła działkę nr [...], w skład której wchodziła również objęta postępowaniem droga. W dacie sporządzenia tego aktu nieruchomość zajęta pod drogę stanowiła już bowiem prawnie własność Gminy K. Faktu tego nie może zmienić okoliczność, że w dacie sporządzenia tego aktu w księdze wieczystej Gmina K nie była ujawniona jako właścicielka części działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną. Domniemanie wynikające z treści art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.) samo przez się nie decyduje bowiem o tym kto faktycznie jest w danej chwili właścicielem nieruchomości. Stwarza jedynie domniemanie, które może być wzruszone. Do takiego wzruszenia odnośnie spornej działki doszło zaś z mocy ostatecznej decyzji deklaratoryjnej Wojewody [...] z dnia [...] r. W konsekwencji za zasadne należy uznać stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że objęte postępowaniem odszkodowanie skarżącej nie przysługiwało. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut skargi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Sam fakt wydania przez organ I instancji decyzji z naruszeniem prawa materialnego nie upoważnia jednak organu odwoławczego do uchylenia tej decyzji i orzeczenia na niekorzyść podmiotu wnoszącego odwołanie. Zgodnie z treścią art. 139 kpa takie orzekanie uzasadnia bowiem dopiero jednoczesne wykazanie, że decyzja ta rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, któremu to obowiązkowi, zdaniem Sądu, Wojewoda nie uczynił zadość, a które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Z krótkiego w tym względzie uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Wojewoda przyjął, że okoliczność rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji wynika z faktu skierowania przez ten organ decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (powołanie się na treść art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Okoliczność taka w rozpatrywanej sprawie jednak zdaniem Sądu nie zachodziła. Należy bowiem rozróżnić interes prawny (uprawnienie) decydujący o przymiocie strony w rozumieniu art. 28 kpa od interesu prawnego lub uprawnienia zasługującego w danej sprawie na uwzględnienie przez uwzględnienie żądania strony w całości lub w części, co jak się wydaje uszło uwadze organu odwoławczego. Podstawa nieważności o jakiej mowa w powołanym przez ten organ art. 156 § 1 pkt 4 kpa zachodzi jedynie w przypadku braku interesu prawnego lub uprawnienia o jakim mowa w art. 28 kpa. W rozpatrywanej sprawie taki zaś interes w odniesieniu do skarżącej nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości, a to w sytuacji gdy w dacie składania wniosku nie funkcjonowała jeszcze w obrocie prawnym deklaratoryjna decyzja Wojewody o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r., zaś skarżąca była ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Należy mieć też w tym względzie na uwadze, że poprzednia właścicielka nieruchomości złożyła w toku postępowania oświadczenie, że do objętego tym postępowaniem odszkodowania nie rości sobie pretensji (oświadczenie z dnia [...] r.). Skarżąca korzystała zatem z prawnego domniemania, że jest właścicielem działki zajętej pod drogę, co skutkuje przyjęciem, że miała ona interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do wszczęcia postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Ustalenie zaś w toku takiego postępowania, że z uwagi na treść prawa materialnego odszkodowanie takie skarżącej nie przysługuje powinno prowadzić do wydania decyzji odmownej a nie do umorzenia postępowania w ogóle. Nawet bowiem przy przyjęciu subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej nie ma podstaw do umorzenia postępowania gdy podmiot, na którego wniosek postępowanie się toczy wskazuje na swój interes prawny wynikający z prawa materialnego (w niniejszej sprawie z domniemania prawa własności) tj. gdy przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Należy też stwierdzić, że nawet gdyby przyjąć, iż decyzja organu I instancji została wydana z wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, to orzekając na niekorzyść odwołującej się organ odwoławczy powinien jednocześnie wykazać, że wada taka stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 kpa. Zaskarżona decyzja w tym zakresie żadnych rozważań jednak nie zawiera. Biorąc pod uwagę treść art. 156 § 1 kpa należy zaś jednoznacznie dojść do wniosku, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie nie przesądza samo przez się, że decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem prawa skoro ta przesłanka nieważności została wymieniona jako odrębna w pkt 2 tego przepisu, co również uszło uwadze organu odwoławczego. Gdyby zaś Wojewoda orzekając na niekorzyść odwołującej się miał na uwadze okoliczność, że rażące naruszenie prawa stanowi sam fakt przyznania odszkodowania podmiotowi, któremu ono w istocie nie przysługuje (które to zapatrywanie wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika a tym bardziej nie zostało w żaden sposób przez organ odwoławczy umotywowane), to należy zwrócić uwagę na przeważający w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że taka kwalifikowana wada nie występuje gdy mamy do czynienia z interpretacją przepisów nasuwających wątpliwości prawne, zwłaszcza gdy orzecznictwo na gruncie tych przepisów nie jest jednolite. Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w odniesieniu do treści art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. na co wskazuje chociażby odmienna od przeważającego orzecznictwa treść wyroków w których przyznano uprawnienie do odszkodowania podmiotom, które już po 31 grudnia 1998 r. "nabyły" w drodze aktów notarialnych własności nieruchomości zajętych pod drogi o jakich w tym akcie prawnym mowa (tak np. w wyroku WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 106/07 i WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 861/07). Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta K. z dnia [...] r. rozważy Wojewoda [...] ponownie czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 139 kpa. W tym względzie weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Sądu a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 3, art. 206 i art. 209 tej ustawy. Ustalając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Sąd miał na uwadze, że skarżąca ma prawo do jego zwrotu w części liczonej od wartości przedmiotu sprawy w wysokości kwoty wynikającej z decyzji organu I instancji tj. od kwoty [...] zł, gdyż tylko w tym zakresie skarga została uwzględniona. Wynagrodzenie to ustalił zatem zgodnie z treścią § 6 pkt 4 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ... (Dz. U. Nr 163, poz. 1398 ze zm.) na kwotę [...] zł.