II SA/Gl 983/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w częściach dotyczących nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. w pozostałej części skargę oddala. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik [...] S. A. zgłosił Prezydentowi Miasta K. zamiar zainstalowania tablicy informacyjnej "[...]" o wymiarach 6x3m na terenie działki nr [...] obręb [...] w K. Pełnomocnik wskazał, iż w odniesieniu do przedmiotowej tablicy wystarczający jest tryb zgłoszeniowy. Konieczność wykonania skomplikowanej konstrukcji, wielkość (duże rozmiary) oraz cechy i właściwości tablic i urządzeń reklamowych nie mogą bowiem stanowić racjonalnej przyczyny do wyłączenia inwestycji z trybu zgłoszeniowego. Do zakresu pojęcia "urządzenie reklamowe" (tablica informacyjna) zaliczyć należy wszystkie elementy składające się na to urządzenie, ponieważ prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do tak podzielonych części odmiennych przepisów ustawy. Zdaniem wnioskodawcy w obecnym brzmieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w tym przepisie ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Wykonana w oparciu o projekt konstrukcyjno-budowlany tablica informacyjna nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia. Realizacja powyższego zamierzenia nie narusza też ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pogarsza stanu środowiska ani warunków zdrowotno-sanitarnych, nie wprowadza i nie zwiększa ograniczenia terenów sąsiednich. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust.5 i 7 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zamiaru montażu wolnostojącego urządzenia reklamowego z tablicą o wymiarach 6,0 x 3,0 m, na działce nr [...], km [...], obręb [...], przy ul, [...] w K. oraz nałożył w tym zakresie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ze względu na dużą powierzchnię tablicy ekspozycyjnej obiekt musi przenieść znaczne obciążenia od wiatru, stąd konieczność wykonania obliczeń wytrzymałości konstrukcji i podłoża gruntowego. Ze względu na wymiary i ciężar nośnika wykonanego ze stali i zbrojonego betonu, jego konstrukcja powinna zostać zaprojektowana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w ramach projektu budowlanego. Realizacja tego typu budowli bez zapewnienia odpowiedniego nadzoru może bowiem spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Od wydanej przez organ I instancji decyzji pełnomocnik Spółki złożył obszerne odwołanie zarzucając otrzymanej decyzji rażące naruszenie art. art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art.107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji może nałożyć, w drodze decyzji wnoszącej sprzeciw, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zaś stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze zdaniem pełnomocnika organ administracji w żaden sposób nie wykazał, iż wykonanie objętej zgłoszeniem tablicy informacyjnej może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Przedmiotowa tablica informacyjna ma zostać wykonana w oparciu o projekt przygotowany przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę fachową oraz niezbędne kwalifikacje zawodowe, co w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnia przekonanie, iż jej zainstalowanie nie spowoduje żadnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ administracji uzasadnił wydanie przedmiotowej decyzji znacznymi rozmiarami urządzenia reklamowego, jego ciężarem oraz koniecznością wykonania stalowej konstrukcji, nie wykazując w żaden sposób, iż wskazane powyżej okoliczności mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zdaniem pełnomocnika sam rozmiar tablicy, jej ciężar oraz materiał, z którego ma zostać wykonana konstrukcja nie przesądza jeszcze o tym, iż może ona spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a organ administracji nie może wydawać arbitralnych, nie popartych dowodami rozstrzygnięć. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż przywołane w odwołaniu argumenty nie mogą zostać uwzględnione. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, może bowiem w trybie art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli inwestycja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ odwoławczy podzielił w tej mierze stanowisko organu l instancji, że ze względu na zaproponowany przez inwestora tryb realizacji przy znacznych rozmiarach przedmiotowej reklamy, jej usytuowaniu oraz sposobie montażu i posadowienia, taka sytuacja może zaistnieć. Wynika to bezpośrednio z faktu, że tryb zgłoszeniowy nie przewiduje ustanowienia osób odpowiedzialnych za realizację inwestycji. Wobec powyższego jedyną drogą umożliwiającą nadzór nad prawidłową i zgodną z przedłożonym projektem budowlanym realizacją w/w montażu ze skutkiem prawnym jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę, co w przypadku tej konkretnej realizacji jest uzasadnione ze względu na jej rozmiary i lokalizację. Tryb zgłoszeniowy nie stanowi gwarancji dla właściwego organu, że przedmiotowa inwestycja zostanie wykonana w sposób właściwy i zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Stwierdzenia projektanta zawarte w pkt 2 i 3 informacji BIOZ załączonej do projektu budowlanego, że .wykonanie fundamentu i słupa nośnego planszy jest standardowe" i ..."dokonywane jest przez wyspecjalizowaną brygadę pod kierunkiem kierownika posiadającego stosowne uprawnienia budowlane" nie stanowią formalnej gwarancji, że przedmiotowa realizacja będzie przeprowadzona pod odpowiednim nadzorem budowlanym, przez osoby uprawnione i zgodnie z przedstawionym projektem. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik Spółki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc, iż zaskarżona decyzja, a także decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały z naruszeniem treści art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 15 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, iż organ administracji II stopnia błędnie przyjął, iż wykonanie prac zgłoszonych przez inwestora wymagać powinno uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ może wprawdzie nałożyć w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia jednak organ zobowiązany jest wówczas do wykazania, iż realizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować wskazane wyżej zagrożenia. Orzekające w sprawie organy nie uczyniły tego jednak, ograniczając się do wskazania, że wniesienie sprzeciwu jest uzasadnione znacznymi rozmiarami reklamy, jej usytuowaniem oraz sposobem montażu i posadowienia. W ocenie Skarżącej takie wyjaśnienia nie czynią zadość wymogom ustawowym. Nie wskazano także, na czym takie zagrożenie mogłoby polegać. Zgodnie z dyrektywami zawartymi w treści art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji obowiązany jest przedstawić dowody na poparcie swoich twierdzeń. Decyzja administracyjna jest aktem związanym i nie może nosić znamion arbitralności. Organ administracji powinien więc wyjaśnić motywy swojego rozstrzygnięcia, tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia również wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Pełnomocnik Spółki wskazał też, iż organ administracji poświęcił znaczną część uzasadnienia przedmiotowej decyzji na wykazanie, iż tryb zgłoszeniowy nie przewiduje ustanowienia osób odpowiedzialnych za realizację inwestycji, a właściwy nadzór nad wykonywanymi pracami jest możliwy jedynie w przypadku uzyskania pozwolenia na budowę. Sam fakt braku urzędowego nadzoru nad realizacją inwestycji nie może jednak uzasadniać wniesienia sprzeciwu, przyjęcie takiej argumentacji prowadziłoby bowiem do zakwestionowania samej zasady dopuszczającej realizację inwestycji w trybie zgłoszeniowym. Zdaniem pełnomocnika, rozstrzygnięcie organu II instancji zostało nadto wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Organ II instancji ograniczył się tylko do przeprowadzenia kontroli w zakresie decyzji wydanej przez organ l instancji, a tym samym naruszył zasady prawdy obiektywnej i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż winien ponownie w całości rozpoznać sprawę i dopiero wówczas na podstawie poczynionych ustaleń wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Organ administracji dokonał błędnej analizy stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, ponadto ograniczył się w zasadzie jedynie do powtórzenia argumentacji zawartej w decyzji organu l instancji, nie wyjaśniając przesłanek uzasadniających treść przedmiotowego rozstrzygnięcia, nie ustosunkował się też do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że w zasadniczej części, w odniesieniu do wniesienia przez organ sprzeciwu wobec planowanych robót budowlanych, skarga nie mogła zostać uwzględniona. W części natomiast dotyczącej nałożonego na inwestora obowiązku obie decyzje, z innych wprawdzie przyczyn niż wskazane w skardze, dotknięte były uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że jak wynika z dołączonego do akt sprawy projektu konstrukcyjnego pionowy element nośny przedmiotowej tablicy stanowić ma słup z rury [...] o grubości płaszcza [...] mm ze stali [...]. Mocowanie słupa do podstawy miałoby nastąpić spoinami pachwinowymi ciągłymi natomiast fundament stanowić miałaby studnia o głębokości [...] m i średnicy zewnętrznej [...] m. Płaszcz studni wykonany miałby być z kręgów betonowych lub żelbetowych o średnicy zewnętrznej [...], z wypełnieniem wewnątrz z betonu [...] ze zbrojeniem podłużnym. W tym miejscu należy wskazać, że art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do "budowli" zalicza między innymi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. W pkt 6 art. 3 zaś stanowi, że pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Budowa to również stosownie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane. Z kolei w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie trybu zgłoszeniowego, instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Roboty związane z urządzeniem reklamowym nie wymagają zatem pozwolenia na budowę jedynie wówczas gdy polegają jedynie na "instalowaniu" (montażu), zwolnienie nie obejmuje natomiast budowy nośnika wolnostojącego trwale związanego z gruntem – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 28 czerwca 2006 r., II OSK 931/05, LEX 266955. Zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są jedynie te budowy, które wskazane zostały w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a wyliczenie to nie obejmuje urządzeń reklamowych. Budowa wolnostojącego, samodzielnego, trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego stanowiąc wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego nie może zatem być jednocześnie jego "instalowaniem" i nie korzysta ze zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008, II OSK 186/07 (niepubl) oraz z dnia 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05 i z dnia 19 grudnia 2000 r., II SA/Po 1799/99 (niepubl.). W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca zgłosiła do realizacji obiekt budowlany, będący wolnostojącym nośnikiem reklamowym. Nie ulega też wątpliwości, iż obiekt ten ma być trwale związany z gruntem o czym niezbicie świadczy zamiar osadzenia słupa z tablicą na fundamencie w postaci wpuszczonych w ziemię kręgów tworzących wypełnioną betonem studnię o głębokości [...] m. W konsekwencji realizacja tego nośnika reklamowego posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego albowiem zamierzonych robót w żadnej mierze nie można uznać za li tylko instalowanie (montaż) tablic lub urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Konieczny zakres prac nie sprowadza się bowiem do połączenia różnych elementów w jedną całość użytkową lecz wymaga głębokiego wykopu ziemnego, pogrążenia w gruncie tworzących studnię kręgów i wypełnienie studni betonem. W konsekwencji art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie mógł mieć zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, w myśl bowiem art. 3 pkt 3, 6 i 7 w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane na realizację tego obiektu reklamowego wymagane jest pozwolenie na budowę. W konsekwencji wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu wobec planowanych robót uznać należy co do zasady za prawidłowe. W myśl bowiem art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ zobligowany jest do wniesienia sprzeciwu o ile zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ani organ I instancji, ani też Wojewoda S. nie dostrzegły wprawdzie tego aspektu sprawy i swoje rozstrzygnięcia oparły nie na treści art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane lecz błędnie posłużyły się art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy dokonując oceny, iż planowane roboty stanowić mogą zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wskazana wadliwość w części dotyczącej samego wniesienia sprzeciwu nie miała jednak wpływu na wynik sprawy albowiem sprzeciw taki, choć oparty na innej podstawie, musiał być w odniesieniu do przedmiotowych robót wniesiony. W efekcie powstałe wskutek zastosowania błędnej podstawy prawnej naruszenie prawa jako nie mające wpływu na wynik sprawy nie mogło, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., stanowić powodu do uchylenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji w tej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę. Uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. podlegać musiał natomiast nałożony na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenie to, jak to powyżej wskazano, wymagane jest w odniesieniu do projektowanego zamierzenia bezpośrednio z mocy samego prawa, a tym samym niedopuszczalnym jest nałożenie obowiązku jego uzyskania przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a., a także art. 206 p.p.s.a. upoważniającego Sąd w uzasadnionych przypadkach, w razie jedynie częściowego uwzględnienia skargi, do miarkowania zwrotu kosztów postępowania i zasądzenia na rzecz strony skarżącej od organu tylko części kosztów – o dopuszczalności zasądzenia zwrotu jedynie części wpisu stałego por. szerzej np. M. Niezgódka-Medek /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s.522 wraz z cytowaną tam dalszą literaturą. Zdaniem Sądu skarga w zasadniczej części uległa bowiem oddaleniu a tym samym zasądzenie jedynie zwrotu połowy kosztów postępowania nie przerzuca na organ ciężaru poniesienia całości związanych z postępowaniem obciążeń i jest adekwatne do okoliczności sprawy.