II SA/Gl 983/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. M. i S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 oraz 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późniejszymi zmianami – dalej k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki o nr geod. [...] k.m. [...] położonej w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że na wniosek J. L., współwłaściciela działki o nr geod. [...] k.m. [...], położonej w B. przy ul. [...], została przeprowadzona wizja lokalna. Ustalono, iż ½ terenu działki od strony ul. [...] jest utwardzona kostką brukową oraz płytami betonowymi. Natomiast druga część działki została wyrównana ziemią oraz drobnym żwirem. Obecnie ta część działki jest porośnięta trawą. Przedmiotowa działka jest we współwłasności kilku osób. Inwestorem robót był H. M. Inwestor przedłożył pisma z Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w B. informujące, że w związku ze złożonym w dniu 27 marca 2012 r. zgłoszeniem dotyczącym zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie co do utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej o nr geod. [...] k.m. [...] położonej w B. przy ul. [...]. PINB zwrócił się do Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w B. o udostępnienie akt dotyczących zgłoszenia robót budowlanych. Z udostępnionych akt sprawy wynika, że zgłoszenie utwardzenia powierzchni gruntu działki o nr geod. [...] k.m. [...] dotyczy całości działki. Z uwagi na to, że roboty budowlane dotyczące utwardzenia powierzchni gruntu działki o nr geod. [...] k.m. [...] zostały wykonane zgodnie z przyjętym zgłoszeniem, należało orzec jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. L. Podał, że nie można rozpatrywać sprawy odrębnie dla działki [...] i odrębnie dla działki [...] (obecnie [...]), w sytuacji, gdy aby wejść, przejść, czy wjechać na posesję trzeba korzystać z gruntu obu działek. Zakwestionował również sposób utwardzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniesionego w ustawowym terminie przez J. L. odwołania od decyzji PINB z dnia [...] r., umarzającej postępowania administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki o nr geod. [...] k.m. [...] położonej w B. przy ul. [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję przedwcześnie, przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że organ powiatowy dokonał rozdzielenia jednego postępowania na kilka odrębnych. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ prowadził postępowanie w przedmiocie utwardzenia terenu na działce nr [...] k.m. [...] (niniejsze postępowanie), postępowanie w przedmiocie utwardzenia terenu na działce nr [...] k.m. [...] (obecnie nr [...]) oraz prowadzi lub zamierza prowadzić postępowanie w przedmiocie parkingu na działce nr [...] k.m. [...]. Rozdzielenie postępowania winno zostać poprzedzone poinformowaniem o tym fakcie stron postępowania. Ponadto organ pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie poinformował stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie. Jednakże zasadniczym powodem, dla którego organ uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest fakt, iż z dotychczas zebranego materiału dowodowego nie wynika w istocie, że utwardzenie terenu na działce nr [...] k.m. [...] w B. zostało wykonane zgodnie z dokonanym w organie administracji architektoniczno - budowlanej zgłoszeniem. Organ powiatowy w prowadzonym postępowaniu winien ponownie przeprowadzić oględziny, podczas których wykaże, iż w istocie zrealizowane utwardzenie odpowiada dokonanemu zgłoszeniu robót budowlanych. W aktach sprawy brak jest też dokumentów pozwalających na weryfikację prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik H. M. oraz S. M., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. i art. 138 §2 k.p.a. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu podano m. in., że postępowanie to zostało już raz przekazane do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja w istocie spowoduje, że sprawa prawdopodobnie po raz trzeci przejdzie drogę kontroli instancyjnej. Takie działanie organów administracji stoi w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 8 i art. 12 k.p.a. W wyniku działań organów już od prawie dwóch lat w niniejszej sprawie istnieje stan niepewności prawnej, który uniemożliwia skarżącym działanie w zaufaniu do decyzji organów administracji. Bezpodstawny jest zarzut organu odwoławczego, że organ powiatowy naruszył normę wynikającą z art. 77 §1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego, a to nieponowienie oględzin działki geodezyjnej nr [...] k.m. [...]. Oględziny takie zostały już uprzednio dokonane i od tamtego czasu nie zaszły żadne zmiany na tym terenie. Nadto, braki w postępowaniu dowodowym w tym zakresie były już podstawą wydania decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania (decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.). Organ odwoławczy w niniejszej sprawie winien ewentualnie, uznając, że brak w zebranym materiale dowodowym występuje, co skarżący kwestionują, korzystając z uprawnienia wynikającego z treści art. 136 k.p.a., przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe samodzielnie lub zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji. Strony postępowania zostały już też ustalone. Jednocześnie, zgodnie z wiedzą skarżących, nie jest możliwe włączenie do akt postępowania odpisów z księgi wieczystej dla działki nieruchomości nr [...] k.m. [...], gdyż dla tej działki ewidencyjnej nie jest prowadzona księga wieczysta. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 31 marca 2016 r., VI SA/Wa 2432/15). Tymczasem WINB pisze "(...) z akt sprawy nie wynika dlaczego jako strony niniejszego postępowania organ powiatowy uznał J. L., (...) natomiast pominął H. S., H. P. i J. D.." Jednocześnie WINB rozpoznał odwołanie J. L., mimo że sam nawet nie wiedział, czy jest on stroną. Ustalenie powyższych kwestii ma znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia i zastosowania art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy nie ma pełnej swobody w wyborze sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ogranicza się do form określonych w art. 138 k.p.a. Postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 §1 pkt 3 k.p.a.), gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Będzie miało to miejsce m. in. wtedy, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 623 – 624). Stąd, by rozpoznać odwołanie WINB miał obowiązek dokonać stosownych ustaleń, czy wnoszący odwołanie może skutecznie kwestionować kontrolowaną decyzję. W tym kontekście w wyroku WSA w Olsztynie z 1 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Ol 68/15, stwierdzono, że przed rozpoznaniem odwołania niezbędne jest zbadanie przez organ drugiej instancji legitymacji procesowej podmiotów wnoszących ten środek zaskarżenia. Podkreślić należy, że prawo to jest niezależne od tego, czy strona brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a także od tego, kogo wskazano jako adresata tej decyzji. Ważne jest natomiast, aby strona wykazała, że ma do tego legitymację. Oznacza to, że odwołanie może wnieść jedynie osoba, która co do zasady mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. Podmiot, który nie może mieć statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, nie może również wnieść skutecznie odwołania. Ponadto organ odwoławczy błędnie powołał się na art. 10 §1 k.p.a. i uchybienia w tym zakresie, związane z brakiem powiadomienia stron o fakcie rozdzielenia postępowania oraz składania możliwych w tym zakresie wniosków. W świetle np. wyroku NSA z 24 listopada 2015 r., II OSK 747/14, zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez uchybienie obowiązkom informacyjnym wobec stron i brak związanych z tym pouczeń, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Kolejna kwestia dotyczy możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy i zakresu tego postępowania (art. 136 k.p.a.). Kwestia ta podlega rozpoznaniu w kontekście zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), aczkolwiek istotne są również inne zasady ogólne. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). WINB nakazał tymczasem przeprowadzenie ponownych oględzin miejsca, pomimo że te były już przeprowadzone. W wyroku WSA w Gdańsku z 9 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Gd 274/16, wskazano słusznie, że ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem pierwszej instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych organu odwoławczego, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy (zob. również wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2958/14). Zatem organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Zatem organ odwoławczy powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym, a nie uciekać się bez ważnych powodów do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (np. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 marca 2015 r., sygn. II SA/Rz 1509/14). WINB tymczasem w sposób bardzo lakoniczny uznał, iż dotychczas zebrany materiał dowodowy w postaci protokołu oględzin, nie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Nie wykazał również, dlaczego nie można było poprzestać na ewentualnym uzupełnieniu brakujących informacji w ramach czynności z art. 136 k.p.a. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe uwagi, ustalając w pierwszej kolejności przymiot strony osoby wnoszącej odwołanie, a także dokładnie wskazując na ewentualną potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, dążąc jednak do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty. Należy również zwrócić uwagę na rozbieżność w oznaczeniu przedmiotowej działki pomiędzy decyzją PINB (nr geod. [...]), a decyzją WINB (nr geod. [...]). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa – wg stawek obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.