II SA/Gl 986/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2025 r. sprawy ze skargi T. M. na uchwałę Rady Powiatu w Bielsku-Białej z dnia 30 października 2008 r. nr III/26/184/08 w przedmiocie ustanowienia oraz określenia warunków i trybu przyznawania Nagrody Starosty Bielskiego im. Ks. Józefa Londzina oddala skargę. Pismem z dnia 9 lipca 2025 r. T. M. (dalej: Skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na Uchwałę Nr III/26/184/08 Rady Powiatu w Bielsku-Białej z dnia 30 października 2008 r. w sprawie ustanowienia oraz określenia warunków i trybu przyznawania Nagrody Starosty Bielskiego im. Ks. Józefa Londzina, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej Uchwale Skarżący zarzucił naruszenie art. 7a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 z późn. zm.) poprzez ustanowienie zaskarżoną uchwałą nagrody Starosty Bielskiego im. Ks. Józefa Londzina dla osób z terenu powiatu bielskiego za osiągnięcia w dziedzinie społecznej i samorządowej, podczas gdy tego rodzaju działalność nie może być podstawą przyznawania jakichkolwiek nagród finansowanych ze środków publicznych, w tym zwłaszcza nagród wskazanych w art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały w całości. Skarżący podał, że złożenie skargi zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając interes prawny Skarżący wskazał, że jest darczyńcą na rzecz obdarowanego Powiatu Bielskiego, tj. darowizny w kwocie 10 zł w dniu 30 czerwca 2025 r. na sfinansowanie przyznania nagrody ustanowionej w zaskarżonej Uchwale, oraz mieści się w kręgu osób którym może być przyznana nagroda określona w art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ponieważ zamieszkuje na terenie powiatu bielskiego, był założycielem stowarzyszenia zwykłego działającego pod nazwą Stowarzyszenie [...] z siedzibą w C. propagującego sztukę ludową i wspierającą twórców w zakresie tego rodzaju sztuki, nadto w dacie podjęcia uchwały był twórcą ludowym w dziedzinie rzeźby ludowej. Następnie podkreślił, że podniesiony w skardze zarzut potwierdza praktyka wykonywania uchwały. Zaznaczył, że laureatami nagrody były do tej pory: Ochotnicza Straż Pożarna, Sołtysi, Przewodniczące Kół Gospodyń Wiejskich, jeszcze inni sołtysi i inne tego typu osoby i podmioty, a nawet przedsiębiorstwo ogrodnicze nagrodzone za propagowanie ogrodnictwa. Zdaniem Skarżącego sposób stosowania uchwały wskazuje na intencje i cele, aby nie wspierać w sposób rzeczywisty działalności w dziedzinie kultury. Wskazał na brak związku pomiędzy nagrodą opisaną w zaskarżonej Uchwale a kulturą, działalność społeczna i samorządowa wśród ludności wiejskiej nie powinna być w ocenie Skarżącego nagradzana ze środków przeznaczonych na kulturę. Nie podzielił zdania, że każda działalność ludności wiejskiej jest przejawem kultury ludowej. Skarżący dostrzegł również negatywne skutki wyeliminowania uchwały z obrotu, wskazując, że nagrodzeni nie powinni zostać obciążeni obowiązkiem zwrotu nagród. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podniósł, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu 8 lipca 2025, natomiast skarga już 9 lipca 2025 r., a zdaniem organu dopiero po bezskutecznym upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania dopuszczalne było wniesienie skargi. Organ podkreślił również brak interesu prawnego Skarżącego do wniesienia skargi. Zdaniem organu, wpłata 10 zł dokonana w dniu 30 czerwca 2025 r. przez osobę składającą skargę na uchwałę obowiązującą od 2008 r. może być oceniona jako działanie instrumentalne, zmierzające wyłącznie do wykreowania pozornego interesu prawnego, a nie realizować realny interes finansowy lub majątkowy darczyńcy. Taka konstrukcja nie spełnia kryteriów "realnego, aktualnego i konkretnego" interesu. Wyjaśnił, że wpłata środków do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, nawet oznaczona tytułem darowizny celowej, nie tworzy po stronie darczyńcy interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., o ile nie dochodzi do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego ustanawiającego obowiązek lub uprawnienie wobec tej osoby. Wpłata darowizny nie czyni Skarżącego dysponentem środków publicznych ani nie daje mu prawa do współdecydowania o ich przeznaczeniu. Środki na nagrody dla nominowanych i laureata były już zabezpieczone w budżecie powiatu, a zatem darowizna nie miała wpływu na ich przyznanie. W ocenie organu, nie można uznać, że naruszona została jakakolwiek sytuacja prawna darczyńcy, ponieważ nie zawarto umowy cywilnoprawnej, która dawałaby darczyńcy prawo żądania określonego sposobu rozdysponowania środków, nadto uchwała nie nakłada na darczyńcę żadnych obowiązków ani nie przyznaje mu praw - nie jest wobec niego aktem stosowania prawa. Sam fakt, że skarżący mógłby spełniać ogólne kryteria przyznania nagrody, nie świadczy o posiadaniu przez niego interesu prawnego, interes taki musiałby wynikać z istnienia realnego uprawnienia, które zostałoby naruszone wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Tymczasem regulamin jednoznacznie przewiduje, że kandydatów zgłaszają gminy i miasta Powiatu Bielskiego, a nie osoby fizyczne. Skarżący nie został zgłoszony, nie był rozpatrywany jako kandydat, nie brał udziału w procedurze. Wskazał, że "potencjalna możliwość uzyskania świadczenia lub wyróżnienia w przyszłości nie oznacza jeszcze, że podmiot znajduje się w sytuacji prawnej umożliwiającej skuteczne kwestionowanie aktu normatywnego lub regulaminu w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W dalszej kolejności organ odniósł się do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu uchwała jest zgodna z art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, gdyż ustanawia nagrodę dla osób wyróżniających się w działalności artystycznej, kulturalnej oraz innych dziedzinach związanych z kulturą i dziedzictwem lokalnym. Wymieniana w uchwale działalność społeczna, samorządowa i naukowa, nawiązująca do idei realizowanych przez ks. Józefa Londzina wnosząca trwałe humanistyczne wartości do kultury narodowej, jest bez wątpienia jednym z elementów szeroko rozumianej działalności kulturalnej oraz osiągnięciem w zakresie upowszechniania i ochrony kultury. Nagroda ma charakter lokalny i honorowy. Ustawodawca natomiast nie zdefiniował szczegółowej definicji "działalności kulturalnej" w sposób wykluczający działalność społeczną, samorządową i naukową na rzecz dziedzictwa, tradycji czy kultury ludowej, a ich wyodrębnienie w uchwale jest zdaniem organu nie narusza zapisów ustawy, gdyż obejmuje działania, które przyczyniają się do upowszechniania i ochrony kultury oraz wzmacniania tożsamości kulturowej lokalnych społeczności. Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącego w zakresie praktyki wykonania tej uchwały, w szczególności kręgu osób i podmiotów, które są nominowane do nagrody, organ wskazał elementy składające się na ich działalności: działalność społeczną, samorządową, naukową, działalność nawiązującą do idei realizowanych przez ks. Józefa Londzina oraz wnoszące trwałe humanistyczne wartości do kultury narodowej. Zaznaczył, że choć wśród nominowanych były organizacje takie jak Koło Gospodyń Wiejskich, Ochotnicza Straż Pożarna czy zespoły regionalne, to tytuł laureata nigdy nie został przyznany ani jednostce OSP ani żadnemu przedsiębiorstwu, w tym przedsiębiorstwu ogrodniczemu, do których odnosi się Skarżący. Zarzut Skarżącego nie dotyczy w ocenie organu samej treści uchwały, ale sposobu jej stosowania, co nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem skargi objęto Uchwałę Nr III/26/184/08 Rady Powiatu w Bielsku-Białej z dnia 30 października 2008 r. w sprawie ustanowienia oraz określenia warunków i trybu przyznawania Nagrody Starosty Bielskiego im. Ks. Józefa Londzina (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2008 r., Nr 216, poz. 4472). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 30 października 2008 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: ustawa zmieniająca), mocą której zmieniono przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego, jak również uległa zmianie treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.). Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ww. ustawą zmieniającą), w przypadku innych aktów (niż te, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Z kolei według art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed nowelizacji) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wymóg ten w niniejszej sprawie został spełniony. Skarżący pismem z dnia 8 lipca 2025 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa (akta administracyjne sprawy). Skargę można wnieść najwcześniej, po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie (zob. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016 r. sygn. akt I FPS 1/16 oraz z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07). W tych okolicznościach brak było podstaw do odrzucenia skargi, jak wnioskował organ w odpowiedzi na skargę. Następnie, wymaga przypomnienia, iż stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wymaga, aby zaskarżony akt aktualnie i realnie godził w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Jak wyjaśniał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, do wniesienia skargi w ww. trybie nie legitymuje ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 914/3, z dnia 25 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1537/22). Uchwała nierozstrzygająca natomiast w żaden sposób władczo o prawach czy obowiązkach skarżącego nie może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1095/14). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak wynika z uzasadnienia złożonej skargi Skarżący wiąże naruszenie interesu prawnego z uiszczeniem darowizny w kwocie 10 zł w dniu 30 czerwca 2025 r. na sfinansowanie przyznania nagrody ustanowionej w zaskarżonej Uchwale, a także pozostawaniem w kręgu osób, którym może być przyznana nagroda określona w art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Legitymacja do wniesienia skargi, wymaga, by uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, naruszały rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie miał wątpliwości, że tego rodzaju naruszeń, o charakterze bezpośrednim, zindywidualizowanym i obiektywnym, Skarżący nie wykazał. Podzielić należy stanowisko organu, że przekazanie darowizny nie sprawia, by darczyńca stał się dysponentem przekazanych środków, nie sposób także wywodzić, aby samo dokonanie tego rodzaju darowizny na rzecz jednostki samorządu terytorialnego prowadziło do naruszenia przepisu prawa materialnego. Takiego przepisu nie wskazywał również sam Skarżący. Podobnie należy ocenić powołanie się na pozostawanie w kręgu osób, którym może zostać przyznana przedmiotowa nagroda w sytuacji, gdy Skarżący nie był uczestnikiem wynikającego z zaskarżonej uchwały trybu przyznawania przedmiotowej nagrody. Wskazywane natomiast w skardze potencjalne pozostawanie w kręgu osób, którym nagroda ta może zostać przyznana, nie może stanowić o posiadaniu interesu prawnego. Wielokrotnie podkreślano w judykaturze, że naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter realny, nie zaś przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/10). Nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w jego konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną, sytuacją, a zaskarżoną przez skarżącego uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza, pozbawia lub ogranicza, jego interes prawny lub uprawienie. Nadto, zauważa się, że to na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Zdaniem Sądu, Skarżący nie wykazał związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem jego indywidualnej sytuacji prawnej. Zaskarżona uchwała nie rozstrzyga w żaden sposób władczo o prawach czy obowiązkach Skarżącego. W § 1 zaskarżona uchwała wskazuje przedmiot jej uchwalenia, w § 2 warunki i tryb przyznawania nagrody, w § 3 dział w budżecie powiatu bielskiego, w którym określa się wysokość środków przeznaczonych na nagrody i wyróżnienia, w § 4 powierza zarządowi powiatu wykonanie uchwały, zaś w § 5 określa datę wejścia w życie. Uchwała nie zawiera żadnych postanowień, które mogłyby prowadzić do uznania, że narusza interes prawny Skarżącego. Organ zasadnie zatem zakwestionował istnienie po stronie Skarżącego interesu prawnego. Wobec braku legitymacji Skarżącego do wniesienia skargi, nie podlegała ona merytorycznemu rozpatrzeniu. Sąd nie badał zatem czy zaistniały podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.